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时间:2020-08-07 12:12  编辑:铜梁步行街

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[关键词]两法衔接理论基础监督方式工作机制

[摘要]建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制具有客观必要性,有着深厚的理论基础。建议从以下方面完善“两法衔接”工作:一是进一步完善相关法律法规和规定,提高行政执法与刑事司法衔接工作的效率和水平;二是严格依法办案,认真解决衔接工作中的问题;三是加强立案监督和行政监察,为移送工作提供保障;四是推动各地搭建数据平台,实现案件信息共享;五是狠抓一批大案要案,并查办不移交案件背后的职务犯罪,推动行政执法与刑事司法衔接工作深入开展。

[中图分类号]DF 83[文献标识码]A [文章编号]1004-4043(2011)-6(下)-0116-5

行政执法与刑事司法相衔接的理论与实践

│元明*

*最高人民检察院侦查监督厅副厅长。

行政执法与刑事司法相衔接,是中央提出、检察机关积极推动的一项重要工作机制。

近年来的实践充分证明,加强行政执法与刑事司法的衔接,是整顿和规范市场经济秩序的治本之策,特别是在保护知识产权方面发挥了积极的作用。在当前形势下,回顾行政执法与刑事司法相衔接的实践,并从理论上加以认真探讨,推动这项工作全面深入地开展,显得尤为必要和紧迫。

一、行政执法与刑事司法相衔接工作机制的背景、发展进程

十年前,中央提出建立行政执法与刑事司法相衔接机制,是针对当时比较突出的对破坏市场经济秩序的犯罪活动执法不严、有罪不究、打击不力的现象。从当时各地的办案情况看,尽管经济案件发案数逐年增长,行政执法机关查办的经济案件也在增加,但真正进入刑事诉讼程序的却与之并不相称,有的地方、有些案件还呈下降的趋势。据原全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室(简称“全国整规办”

)提供的数据,2003年全国工商行政管理机关查处各类商标违法案件37489件,移送司法机关仅45件;各级版权行政管理机关共受理案件23013件,移送司法机关仅224件。这些问题的存在,相当程度上影响了对经济犯罪的打击力度,助长了违法犯罪分子的嚣张气焰,影响了整顿和规范市场经济秩序工作的效果,损害了社会主义法制原则。从调查情况看,

对经济犯罪打击不力的一个重要原因,就是“两条途径、并行运作”的行政执法与刑事司法的相互衔接不够,行政执法机关与刑事司法机关没有形成打击经济犯罪的合力。

鉴于上述情况,2000年10月,国务院开展的打假联合行动首次提出行政执法与刑事执法相衔接的问题。从此以后,两法衔接在实践中不断完善并发挥了积极的作用。2001年4月,国务院《关于整顿

和规范市场经济秩序的决定》明确要求“加强行政执法与刑事执法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的,及时移送司法机关处理。”2001年7月,国务院制定并公布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架,规定了行政执法机关向司法机关移送案件的法律依据、

基本程序、时限、管辖和法律责任。2003年4月召开的全国整顿和规范市场经济秩序工作会议提出“进一步解决行政执法与刑事执法的衔接问题,加强案件移送和监督检查,不得以罚代刑”

的要求。2006年10月,全国整规办、高检院、公安部、监察部、工商总局、质检总局、食药监局联合召开全国行政执法与刑事司法衔接座谈会。这是第一次专门研究行政执法与刑事司法衔接工作的全国性会议,总结、交流了行政执法与刑事司法衔接的有关情况和经验,研究了存在的问题,对今后一个时期进一步推进这项工作作出部署。2007年3月30日,高检院贾春旺检察长致信吴仪副总理,提出建议:在国务院的领导下,自上而下地推广上海浦东等地的做法,在全国全面建立“网上衔接,信息共享”

机制。4月2日,吴仪副总理作出重要批示,赞同贾春旺检察长的建议。2011年2月9日,中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办、中央纪委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、

司法部、人力资源和社会保障部《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。各地区、有关部门和公安、司法机关陆续出台了一系列规章和制度,从建立信息沟通机制、实时监督办案情况、细化移送操作程序等方面逐步完善衔接工作机制,标志着行政执法与刑事司法衔接制度已经初步形成。

多年来,行政执法与刑事司法衔接工作取得了积极的成效。

根据2006年10月全国行政执法与刑事司法衔接座谈会提供的数据:2003年,全国工商行政管理机关移送公安机关涉嫌犯罪案件688件,2004、2005年增至1202件和1034件,分别比2003年增长75%和50%。2006年,全国公安机关受理行政执法机关移送的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件1.4万件,同比增长11.9%,占受理此类案件

总数的15.1%。2006年,全国检察机关批捕破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件24211人,起诉27728人,同比分别增长14.2%和11.1%。2006年上半年,全国法院受理侵犯知识产权刑事案件357件,同比增长68%。

二、构建行政执法与刑事司法相衔接工作机制的必要性和理论基础

行政执法与刑事司法相衔接工作机制是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究,形成执法司法合力的工作机制,其核心是规范工商、税务、海关、药监、

质检、文化、新闻出版等行政执法机关向公安机关等刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件及其他相关工作的一系列制度设计和程序安排。

建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的必要性,可以从以下几个方面来认识:

一是建设责任政府和服务政府的客观要求。党的十六届六中全会之后,政府面临一个重要任务,就是构建社会主义和谐社会。和谐社会,必须要有良好的社会秩序和经济秩序作保证。近年来在查处许多破坏市场经济秩序的案件的过程中,行政执法机关与公安机关密切配合,检察机关及时介入,确保了案件的及时调查、立案、侦查直到批捕、起诉,充分体现了行政执法与刑事司法衔接工作的重要性。

二是建立整顿和规范市场经济秩序工作长效机制的迫切需要。在现行体制下,

我们主要依靠行政和司法两种手段对市场经济秩序进行管理。前者主要体现为政府依法管理调控市场经济的运行,通过行政管理和行政执法,维护市场秩序,降低交易成本,保证市场竞争的公平性和有效性。后者主要是依据法律规定,对经济活动和社会生活中出现的纠纷进行裁决,包括民事司法、刑事司法和行政执法,其中刑事司法是打击经济犯罪的主要手段。只有使行政与司法二者紧密结合起来,才能使市场经济秩序的规范有长远的保证。

三是解决整顿和规范市场经济秩序工作中“打不疼”

、“打不死”问题的重要手段。行政执法与刑事司法作为打击违法犯罪、规范市场经济秩序的两个基本手段,有不同的适用范围和作用机制:情节和

后果较为轻微,社会危害性不大的违法行为应当接受行政处罚,承担行政责任;情节和后果较为严重,社会危害性较大的违法行为必须受到刑事处罚,承担刑事责任。在整顿和规范市场经济秩序工作中,大量涉嫌犯罪案件是在行政执法中发现的,要加大对犯罪行为的打击力度,必须实现行政执法及刑事司法的紧密衔接。

四是推进依法行政、确保公正司法的重要手段。2011年3月28日,胡锦涛总书记在中央政治局第27次集体学习时强调:“推进依法行政、弘扬社会主义法治精神,是党的十七大为适应全国建设小康社会新形势、推进依法治国进程而提出的一项战略任务,对深化政治体制改革、发展社会主义民主政治,对全面实施依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家,对建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现党和国家长治久安具有十分重要的意义。”2010年11月9日,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》,要求严格依法履行职责、完善行政执法体制和机制、规范行政执法行为、自觉接受监督、严格行政问责。2011年2月9日中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门联合制定的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》中指出:“做好行政执法与刑事司法衔接工作,事关依法行政和公正司法,事关经济社会秩序维护,事关人民群众切身利益保障。”

建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制,有着深厚的理论基础:

一是符合国家权力制约的政治理念。从政治学理论看,权力制衡是整个社会权力体系的核心思想,任何权力运行过程都不是单纯权力意志的体现,而是权力限制权力,权力制约权力的互动过程。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力,是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力,又是最容易违法或滥用的一项权力。由于行政管理、行政执法的时效性、宽泛性特点,又使行政权具有无限扩张的天然冲动,成为最不愿接受监督、最难以监督的国家权力。因此,制约和监督权力的核心是制约和监督行政权,必须有相应的监督机制予以制约,以权力制约权力,从而保证行政权的规范有序运行。构建和完善行政执法与刑事司法衔接机制,正是从权力运行机制的层面,从行政执法机关移送涉嫌犯罪案件这一执法领域入手,对行政执法权力进行监督制约,使行政执法权力与刑事司法权力保持必要的配合,以保证国家法律的统一正确实施。

二是契合查处和追究犯罪的客观规律。如果说行政权的至高目标是效率优先,并依赖人的智慧来保证其正确性的话,那么司法系统则追求公正优先,通过控、辩、审分析研究纠纷的实质并以理性裁决的方式来保障公正,这是行政与司法系统的差异所在。行政权是主动的、积极的推行,司法权是被动的、消极的活动。这两种权能在国家生活中的作用和运作方式是不一样的。客观上,行政执法与刑事司法所针对的对象和范围存在交叉现象,即所谓行为人既违反行政法又违反刑法,应当既承担行政法责任又承担刑法责任。对行政违法行为的刑事追究是以行为人违反行政法律法规为前提,由行政执法查处进入到刑事司法裁决的过程,是查处和追究犯罪的诉讼规律的体现。构建行政执法与刑事司法衔接机制正是突出和顺应了查处和追究犯罪的客观规律。

三是对行政不作为增加的一种救济手段。行政处罚法第七条第二款规定:“违法行为构成犯罪的,应当依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。”国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条规定:“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送。”第五条规定:“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件,应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责,核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告,报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。决定批准的,应当在24小时内向同级公安机关移送;决定不批准的,应当将不予批准的理由记录在案。”

根据上述法律条文和行政法规的规定,行政执法机关对涉嫌犯罪案件有在一定期限内移送公安机关的义务,非特殊情况不移送或不及时移送的,是一种典型的行政不作为。建立行政执法与刑事司法衔接机制,特别是检察机关监督行政执法机关移

送涉嫌犯罪案件,就能够有效防止和纠正这一行政不作为现象,确保行政权力依法公正行使。

三、行政执法与刑事司法衔接工作中存在的问题

尽管“两法衔接”工作已经取得很大成绩,但当前我国行政执法领域

“有案不移、以罚代刑”的问题仍然较为突出。究其原因,既有执法力量不足、认识分歧乃至徇私舞弊、

贪赃枉法等人为因素,也有证据缺失、作案人员在逃等客观因素,但体制、机制方面的问题是一个十分重要的原因。概括而言,“两法衔接”

工作存在主要问题包括:1.行政执法机关主动移送案件意识不强。如2006—2008年某市公安机关受理刑事案件417264件,由行政执法机关移送的案件40件,不到0.01%,且呈逐年递减趋势。2010年10月底国务院部署开展的全国打击侵犯知识产权和制售伪劣商品专项行动,截至11月底,工商部门查处假冒侵权案件3010件,

移送司法机关12件;质检部门立案查处1655起,移送公安机关17起。

2.检察机关的监督不到位。造成检察机关监督不到位的原因是多方面的,主要包括:一是信息不畅,情况不明。多数地方检察机关对当地行政执法机关的执法、处理情况不掌握,对于哪些案件应当移送而未移送底数不清、

情况不明;二是法律依据不足,操作性不强。“两法衔接”的法律依据主要是行政法规和高检院自行下发或与有关部门会签的规范性文件,刚性不足、操作性差,制约了“两法衔接”工作的顺利开展,也给检察机关开展监督工作带来不少困难。

3.行政执法机关接受监督观念不强。有的行政机关以无法律依据为由,抵触甚至拒绝检察机关的监督,对检察机关了解情况、查阅案卷材料设置重重障碍。

4.多数地方尚未建立“网上衔接,信息共享”机制。建立“网上衔接,信息共享”机制,需要各级政府主导并给予一定财力支持。由于全国整规办撤销,目前这项工作缺少主要牵头部门,单靠检察机关一家推动困难重重。

不少已经建立“网上衔接,信息共享”机制的地方,如何更好地管理、维护和使用,使其效果充分发挥,还有待进一步探索、

加强。5.检察机关对行政执法机关不移送涉嫌犯罪案

件的监督方式不一。有的发出移送涉嫌犯罪案件书面意见,有的采用检察建议的形式,有的采用移送书或通知函的形式,形式不一且效果不明显。

6.配套法律缺陷。一是行政法律中有关刑事处罚的规定简单笼统,不利于行政执法人员在执法中直接参考适用,并作出是否涉嫌犯罪的判断。二是刑法规定存在明显不足,不利于衔接。如刑法第四百零二条徇私舞弊不移交刑事案件罪的规定将适用条件限定为

“徇私舞弊”,规制范围比较狭窄;将犯罪主体仅限定为“行政执法人员”,没有涵盖“行政执法机关”。三是证据转化方面规定不完善,对应当移送的刑事案件中行政执法机关形成的证据的法律地位及证明规则问题没有相应的规定。四是移送案件的条件和标准比较笼统,不利于衔接工作顺利开展。

四、行政执法与刑事司法衔接工作发展设想

“两法衔接”工作应当从以下几个方面着力推动:一是进一步完善相关法律法规和规定,提高行政执法与刑事司法衔接工作的效率和水平;二是严格依法办案,认真解决衔接工作中的问题;三是加强立案监督和行政监察,为移送工作提供保障;四是推动各地搭建数据平台,实现案件信息共享;五是狠抓一批大案要案,并查办不移交案件背后的职务犯罪,推动行政执法与刑事司法衔接工作深入开展。

当务之急是对检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行立法。

在我国现行机构设置体制中,检察机关更适合对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行监督。从世界各国已有的监督机构及其发展趋势来看,监督机构应有广泛的授权并且具有独立性,它只向最高权力机构负责,接受其领导,而不从属于任何政府部门。

我国现行监督是多元化体制,拥有行政执法监督权的包括人大、监察机关、审计机关、

检察机关等。检察机关由人大产生、受人大领导、向人大负责并报告工作,是国家的法律监督机关,专门负责国家的法律监督职能。赋予检察机

关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督权,人大完全可以通过听取其工作汇报来实现对具体行政执法行为的监督职责。

这样一方面解决了人大亲自监督不到位的缺陷,另一方面又可以保证人大的职能和权威的有效发挥。同时,检察机关与行政机

关、审判机关、军事机关分别行使各自职权,彼此分立,具有相对独立性,赋予检察机关对行政执法的监督,可以有效保证监督不受其他权力的干涉,有利于监督落到实处。

因此,应当在法律层面(刑事诉讼法或人民检察院组织法)将行政执法机关移送涉嫌犯罪案件纳入立案监督的范畴,作出具体详细、具有可操作性的规定。可作如下表述:“检察机关发现行政执法机关应当移送而不依法移送涉嫌犯罪案件的,或被害人认为行政执法机关应当移送而不依法移送涉嫌犯罪案件请求检察机关监督的,检察机关应当要求行政执法机关说明不移送理由,行政执法机关必须在七内书面说明不移送理由,检察机关认为行政执法机关不移送理由不成立的,可以向行政执法机关发出《通知移送书》,行政执法机关必须在收到《通知移送书》后五日内移送”。从具体操作程序来说,应当赋予检察机关调查权(通过初步调查获取证据,确定是否需要通知行政执法机关移送案件),扩大行政执法机关备案范围(检察机关对行政处罚决定实行备案审查或定期审查的监督机制),加大检察机关监督的效力,并设立专门职能部门。此外,还要完善证据法有关规定,明确赋予行政执法机关搜集的证据具有刑事诉讼效力——

—全国人大及其常委会或者“两高”对行政执法在刑事诉讼中的法律地位作出符合诉讼规律的解释,对行政案件证据向刑事证据的自然转换进行规范;确立行政刑法的立法模式,明确犯罪的判断标准和移送的法律依据;完善刑法第四百零二条的规定。

检察机关当前推动“两法衔接”工作最重要的,就是要坚决贯彻落实曹建明检察长2011年3月11日在第十一届全国人大第四次全体会议上作工作报告时的部署:“要更加维护社会公平正义。坚持依法监督、规范监督,改进监督方法,提高监督质量,增强监督实效。加强刑事立案监督,落实行政执法与刑事司法衔接机制,切实纠正有罪不究、以罚代刑等问题。”要以深入开展“打击侵犯知识产权和制售伪劣商品专项行动”和“对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动”为切入点,持续不断地推动“两法衔接”机制向纵深发展。要善于依托已有机制确保专项监督实效,通过专项监督活动检验完善已有机制。其中,最为核心的两大任务:一是审查行政执法机关抄送的《行政处罚决定书》副本,确属应当移送公安机关而不移送的,应向行政执法机关提出移送的书面意见,并跟踪落实情况;二是运用高科技手段建立信息共享平台和案件移送长效机制,与行政执法机关建立起经常性、实时性的“信息共享平台”,为行政执法与刑事司法相衔接工作机制提供现代化的手段和长效的工作平台。专项活动中要突出重点,加大力度,紧紧围绕人民群众反映强烈、影响社会和谐稳定的突出问题,以与人民群众生活息息相关的经济领域犯罪以及涉及民生的犯罪作为切入点,在环境保护、食品药品安全、涉农利益、安全生产、知识产权、金融、证券、房地产等领域监督移送一批应当移送而不移送、以罚代刑等严重刑事犯罪案件,并跟踪监督从立案到判决的全过程,对相关职务犯罪也要一查到底,决不姑息。

根据近年来的“两法衔接”工作实践,检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施监督需要注意以下几个问题:一是检察权与行政权毕竟是两种不同的国家权力,检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督涉及被害单位、行政执法机关、公安机关三个方面,与只涉及被害人、公安机关的一般刑事立案监督案件明显不同。这种特殊性决定了在开展这项工作时应当既积极推动又稳妥处理。二是注意范围。检察监督不是万能的,对一切行政行为实行一般监督,既做不到,又实现不了,也于法无据的。检察机关的监督权必须严格在法律规定的框架内实施,决不能包办代替,更不能干涉正常的行政执法活动。三是讲究配合,重视监督的质量和效果。检察机关在作出决定前,要充分尊重、虚心听取行政执法机关和公安机关的意见,尽最大可能保证监督的准确性。四是加强学习,提高水平。侦查监督干部要适应市场经济日新月异的发展变化,努力学习民事、商事、金融、税务、经济管理以及行政执法程序等方面的知识,防止监督的盲目性。五是求得各方重视支持。离开党委和政府的重视、人民群众的支持,这项工作不可能取得进展。要积极主动地向党委汇报,使其高度重视,争取纳入中心工作;在人民群众中大力宣传,使其全力支持,提供举报线索或者配合调查。

[编辑:冀永生]

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