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时间:2020-06-24 06:56  编辑:常德家具

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2008年第1期              山东社会科学                  No.1

 总第149期              S HANDONG S OCI A L S CI E NCES           General No.149

中国教育财政投入政策研究①

钟泽胜

(山东大学经济研究院,山东济南 250100)

  [摘要] 财政在支持教育发展,促进人力资本形成与积累方面发挥着不可替代的作用。

教育财政投入是我国教育投资的主要渠道,尽快建立完善的教育财政投入政策具有重要的现

实意义。本文从分析我国教育财政投入的现状入手,考察分析了目前我国教育财政投入存在

的主要问题,并在此基础上探讨了进一步完善我国教育财政投入政策的基本思路。

[关键词] 教育投入;教育财政投入结构;三级教育

[中图分类号]F810.45 [文献标识码]A [文章编号]1003—4145[2008]01—0129—05

  在科学技术日新月异的今天,教育越来越成为促进经济发展的重要因素。教育是提高劳动者素质、发展科学技术和培养专门人才的基础,在现代化建设中具有先导性、全局性作用,必须摆在优先发展的战略地位。发展教育事业是我国实现社会主义现代化的必由之路,教育投资是发展教育事业的物质保证,教育财政投入是我国教育投资的主要渠道。因此,研究中国财政教育投资政策,具有重要的理论意义和现实意义。

近年来,我国政府财政教育投入的大量增加有力地支持了各类教育事业的发展。但是,由于我国是发展中国家,人口多,经济不发达,财力也不充裕,教育投入规模和教育发展水平与发达国家相比还存在较大差距。

一、我国教育财政投入的进展

(一)我国教育财政投入不断增长

教育财政投入这几年增长幅度很大。财政预算内教育支出的增长率大部分年份高于财政总支出的增长。2000—2005年,财政支出的年平均增长率为16.4%,财政性教育支出的年平均增长率为15.1%,预算内教育支出同期增长率为17.6%。预算内教育支出占财政总支出的比重2000年为13.1%,2005年为13.8%。这表明国家充分重视在以知识经济为主要特征的现代经济中,教育愈加重要的作用。

(二)我国教育投入来源正在形成一个以政府投入为主,多方面、多渠道融资的格局

我国教育投资的来源主要包括几个方面:国家财政拨款;社会各部门和社会团体、组织以及私人等的资助或直接投资办教育;受教育者交纳的学费;通过其它形式筹集的教育资金;教学与教学活动有关的销售和服务收入;学校附属企业及其它经营活动收入等等。

近年来,我国教育投入来源不再单单依靠国家财政拨款,社会捐资、个人投资等多渠道供给逐渐增加。例如社会团体和公民个人办学经费,2000年为858537.2万元,2003年增长到2590147.8万元。2003年,全国教育经费总量为62082653.0万元,预算内教育拨款为34538582.6万元,占全国教育经费总量的55.6%,社会团体及个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、学费和杂费等占教育经费总量的比例接近24%。多渠道供给的局面正在形成,这将满足社会对教育多方位增长的需求。

(三)我国财政教育投入分配结构不断完善

由于政府的职能首先是提供公共产品与服务,不同类型的教育,其公共品属性程度是不同的。基础教育更多的具有纯公共产品的特点,高等教育更偏向准公共产品的特征。按照公共财政的内在要求,国家对教育的投资重点依次应当是义务教育、中等教育和高等教育。国家加大了财政对九年义务教育投入的力度,尤其增加对贫困地区基础教育的投入。对于旨在增加个人收入的教育,如普通高校,中专以及提高劳动技能的各种岗前培训、轮训等准公

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①收稿日期:2007-11-19

作者简介:钟泽胜,男,山东大学经济研究院博士生。

共产品,公共财政教育投入作了相应的部分退出。

二、目前我国教育财政投入存在的主要问题

(一)教育财政投入虽然增长很快,但与教育发展的需要仍不相适应

从20世纪60年代开始,国际上便开始使用公共教育经费占国内生产总值(或国民生产总值)的比例这一指标,来衡量一个国家的公共教育经费是否充足,以及政府对教育投资努力程度的高低。世界银行对“公共教育支出”的定义是“对公共教育的公共支出加上对私立教育的补贴”。我国自上世纪90年代以来一直采用“财政性教育经费”这一指标度量政府提供的公共教育经费。

1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中首次提出“财政性教育经费占G NP的比重,20世纪末达到4%”的战略发展目标。此后,这一目标又经过一系列政策、文件反复说明、强调,但直到2006年,这一目标仍然没有实现,2002年以后却有下降趋势。事实上,4%的比例只是20世纪80年代“发展中国家”的平均水平。据1999年《世界科技发展报告》统计,教育支出占G DP的比重,世界平均水平为5.5%,发达国家在6%以上。1999年美国教育投入占G DP的7.7%,成为世界上教育经费支出最高的国家,从而为其教育强国和人才强国奠定了雄厚的物质基础。OEC D国家在1998年该指标也达到了5.8%的平均水平,韩国、加拿大等国家超过了6%,甚至达到7%。在发展中国家,教育支出占G DP的比重平均水平也有4%。[1]而截至2006年,我国财政性教育支出占G DP的比重仅为2.27%。

(二)教育财政投入分配结构不合理

一国教育投入的分配在很大程度上反映着该国为教育事业结构及其重点的选择,影响着教育事业的整体面貌。为了保证教育和社会经济的健康发展,国家均应当投入适量比例的教育费用,而且将这些费用在各级、各地区学校之间合理分配。事实表明,即使教育投资数额比较充裕,如果缺乏合理的结构,不仅不能有效地促进社会经济的发展,反而会成为社会经济发展的阻力。

1.三级教育投入分配结构不合理。

财政预算内教育拨款在三级教育中的分配,反映了教育资源在教育系统内部的分布状况和国家对各级教育的支持力度,教育资源的配置是否合理,直接影响着教育自身的发展。一个国家教育投资结构的比例变化应与本国教育、经济的发展变化相适应。在发展中国家,最迫切需要的是发展中等教育和初等教育,因为中等、初等教育投资的社会效益要远远高于高等教育。所以三级教育投入的分配结构应呈“金字塔”形,即初等教育投资比例最高,其次是中等教育投资,高等教育投资比例最低。

如果违反了三级教育投入分配的客观规律性,将会受到惩罚。埃及和委内瑞拉等发展中国家,高等教育经费所占比重在1980年分别达到30.9%和39.2%,比除美国以外的任何发达国家都要高得多。结果,大学毕业生大量失业,人才流失严重。印度在1960年代高教经费开支将近占总开支25%,大大高于美国以外的任何发达国家,结果也造成人才大量外流和失业;1970年代后,印度开始调整教育投资结构,高教经费开支所占比重有所下降,人才流失情况也随之缓和。[2]

我国教育水平较低,经济还处在欠发达阶段,对三级教育实行有差别的财政投入政策,在政府有限财力中用于教育支出的部分,应首先保证基础教育的投入,优化教育资金的分配结构。但是,近年来,虽然我国加大了对九年义务教育的财政投入,对于旨在增加个人收入的教育,如普通高校,中专以及提高劳动技能的各种岗前培训、轮训等,公共财政教育投入作了相应的部分退出,但仍然出现了高等教育逐步扩张,初等教育却相对萎缩的状况。对高等教育投入的比重依然偏高,对初、中等教育的投入严重不足,教育财力在三级教育间的分配比例严重失调(见表1)。

  表1        三级教育生均预算内教育事业费和生均预算内公用经费分配单位:元

年份

生均预算内教育事业费

小学初中高中普通高校生均预算内教育事业费之比(以小学为1计算)

2004年1129.111246.071758.635552.501:1.1:1.6:4.9 2005年1327.241498.251959.245375.941:1.1:1.5:4.1

年份

生均预算内公用经费

小学初中高中普通高校生均预算内公用经费之比(以小学为1计算)

2004年116.51164.55290.312298.411:1.4:2.5:19.7 2005年166.52232.88363.542237.571:1.4:2.2:13.4

  由表1可见,我国在高等教育投资的比重太大。从2005年我国生均预算内教育事业费情况看,我国培养1名大学生的费用相当于培养3.6名初中生、4名小学生的费用。若以生均预算内公用经费计算,

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2005年我国培养1名大学生的费用相当于培养9.6名初中生、13.4名小学生的费用。可见,我国教育资源的配置是低效率的。高等教育投入过高则挤占了部分中、小学教育经费,其结果必然是既违背了公平,又损害了效率。[3]

2.地区间教育投入分配结构不合理。

(1)东部沿海发达地区同中西部不发达地区之间差异明显。

在我国以行政分权和分税制为特征财政分权体制下,地方政府在教育提供上居于主导地位,负担着几乎全部的基础教育拨款和占高等教育总投资近一半的地方高等院校的拨款。由于我国经济和社会发展一直存在着明显的地区差异,各地方经济发展水平不同,投入的资金能力存在很大差异,因此教育经费支出的地区差异更为突出。这一点尤其表现在基础教育上。

2005年,预算内教育事业费指标最高的上海市小学生均预算内经费为7940.77元,初中为8421.50元;最低的河南省仅为小学744.46元,初中908.05元,相差10倍左右。同年,教育生均预算内公用经费,北京、上海的小学生均预算内经费超过了1000元,安徽、河南、湖北、贵州、陕西等省尚未达到全国平均水平的166.52元,安徽省小学生均预算内公用经费仅为63.50元,上海为1865.70元,相差28.3倍。

(2)城乡之间教育的投入存在明显差距,尤其是基础教育。

我国有80%以上的小学、64%以上的初中设置在农村。在国家对教育投入总量既定的前提下,城市和农村的教育投入存在着此消彼长的关系。从公平原则看,城乡学生的生均政府教育投入应当相等。但事实并非如此。2005年河南农村普通小学生均预算内教育经费支出为619.97元,而全国普通小学生均预算内教育经费支出平均为1159.21元,是前者的1.86倍。当前我国城乡教育的投入结构明显不合理,造成了农村教育资金严重不足(见表2)。

表2 2005年基础教育生均预算内教育

事业费和公用经费城乡比较

单位:元

生均预算内教育事业费

生均预算内公用经费

全国普通

小学1327.24166.52农村普通

小学1204.88142.25全国普通

初中1498.25232.88农村普通

初中1314.64192.75

  数据来源于《2005年全国教育经费执行情况统计公告》。

  2001年国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中提出,在农村实行“在国务院领导下、由地方政府负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制和财政体制。这是对原有农村基础教育财政管理体制的一个重大突破,是自新中国成立以来第一次明确将农村基础教育的责任主体由农民转交给政府。[4]然而,从近两年的实施效果来看,“以县为主”并不能切实保证农村基础教育的实施。目前我国农村义务教育的投入实际上主要还是由农民自己负担的。在全部投入中,乡镇一级的负担高达78%左右,县财政负担约9%,省地负担约11%,中央财政只负担了2%。究其原因,主要是政府间财力与基础教育责任不对称。在当前我国的财力分配格局中,中央和省级政府掌握了主要财力,但承担的基础教育责任很小。县乡政府财力薄弱,却承担了大部分的基础教育经费。[5]因此,要缩小城乡之间教育的投入差距,就必须完善农村教育投资体制,增加中央和省级财政对农村教育的投入。

3.经费使用结构不合理。

教育事业经费可以分为个人部分和公用部分。个人部分指教学、科研人员的工资、福利费以及学生的助学金、奖学金等。公用部分包括公务费、业务费、设备购置费等。上世纪90年代,个人经费居高不下,近年来情况略有好转,预算内公用经费增长一直速度高于预算内教育经费支出的增长。2005年,个人经费占教育事业经费的79.2%,可见目前个人经费支出的比重仍然很高。

(三)教育收费不规范

目前全国教育收费额已占到我国全部教育支出的一定比例。教育收费是教育资金来源的一个渠道,但目前教育收费尚未规范,乱收费现象严重。2004年有教育专家保守估算,10年来我国教育乱收费超过2000亿元人民币。2005年9月,发改委公布全国价格举报的六大热点,教育乱收费蝉联首位。发改委等七部委联合开展教育乱收费专项检查,查出教育乱收费逾21亿元。教育乱收费致贫现象越来越严重。

(四)预算制度有待完善

资金来源预算控制不严。财政一般收入、教育附加收入等没有放在一个制度内统一管理。大量的政府收入游离于预算之外,政府财力分散。另外,目前教育预算中实行功能性预算编制方法,通过不同的行政渠道,编制和下达教育经费,比如基建资金、设备资金等预算分散在不同部门的不同科目中,财政部门不能对教育部门的资金需求有一个全面了解,也不能有效的控制这些资金的使用。[6]

三、完善我国教育财政投入政策的基本思路

(一)政府应当始终把教育放在优先发展的战

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略地位,继续保持财政性教育经费的增长趋势市场经济条件下还没有一个国家真正将教育全面推向市场,政府仍然也必须是教育的主要投资者,大力增加教育经费是当今世界各国教育事业发展的主要潮流。教育作为一种具有明显外部性的准公共产品,尤其是其在经济社会发展中的重要战略作用,决定了政府在教育发展上负有不可推御的责任。在我国,政府部门由于某些因素的影响和制约,常常不能如客观经济社会生活所要求的那样,保证对教育的必要投入,有时甚至不能满足对政府教育投入规模的基本要求。在当前财税体制和收支格局发生重大变化的情况下,应当确保教育经费的重点投入。在预算安排时,各级政府要在保证落实《教育法》规定的教育经费“三个增长”的基础上,不断提高中央、地方财政支出中教育经费所占比重,地方财政的超收部分也应更多地用于教育投入。

(二)财政投入与非财政投入双管齐下,进一步强化多主体、多渠道的教育融资格局

1.在非义务教育阶段,特别是高等教育的经费,要逐步建立起政府、社会、家庭、个人合理分担机制。

当前,许多国家已经拓宽了高校经费来源的渠道。以英国为例,直到1980年代末,英国各类高校的全部经费几乎由各级政府承揽。1990年代初开始实施大学生贷款制,强制大学生及其家长支付一部分上学费用。与此同时,政府采取各种措施鼓励和迫使高等学校在与工商企业联姻的过程中获得它们的经费支持,甚至通过大力扩招东南亚地区留学生的办法增加教育经费。英国一改以往高教经费来源单一化的模式,开始走上多渠道筹集教育经费的路子。

在我国,尽管财政投入仍然是高等教育资金来源的重要力量,但仅靠财政投入还是远远不够的。必须在继续挖掘财政潜力、加大财政投入力度的基础上,调整教育经费的分担结构,实现办学模式的多样化,充分发挥市场力量。高等教育在国家给予大力支持的前提下,加大学生、家长对教育成本的分担力度,增大高校自筹经费的比例。要进一步改革办学体制,彻底改革政府包揽办学的格局,扩大非政府投资规模。对于职业技术教育和成人教育,政府应给予必要的奖励与扶持,原则上其办学经费应由办学者和受益者合理承担。

2.对社会投资办学实行税收优惠与鼓励。

目前我国非财政教育投资主要指社会团体、企业、个人捐集资办学。改革开放至今,我国国民收入分配格局已明显向企业和个人倾斜,有能力捐集资办学的企业、个人不在少数,潜力很大。对于个人、企业和社会团体投资兴办的各种学校、培训机构,可对其营业收入、所得额予以减免营业税和所得税;对企业、个人和社会团体对教育单位、培训机构、科研机构的捐赠,按照《中国教育发展纲要》中的规定,对用于教育的捐资、集资实行税前列支,免除所捐款项的税收。

3.发行教育公债。

“教育公债”是一种政府专为筹集教育经费发行的公债。发行教育公债虽然也要考虑偿还能力,但不必如借贷款项需有信用保证。教育支出不但是一种消费,同时也是一种投资活动。如果教育发展能适应经济发展需要和促进经济稳定增长,且具有偿还能力,也是一种可以采用的筹措教育经费的方式,我国可以尝试通过发行建设性公债来为教育开辟财源。如美国有41个州为解决校舍建设资金不足的问题,都曾发行过教育公债。

(三)对三级教育实行有差别的财政投入政策,优化教育资金的分配结构

1.公共财政要根据现阶段实际情况加大财政教育投入向初等教育的倾斜。

初等教育是教育的基础,根据发展中国家的经验,对基础教育尤其是初等教育的优先投入是经济快速增长的基本保障。财政应当力保等级教育的最低支出水平,提高初等教育中财政支出的数量。2007年两会提出免除全国农村学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费。使贫困家庭的孩子都能上学读书,完成义务教育。这表明我国教育事业向前迈进了一大步。

2.高等教育应当部分产业化。

教育是一种特殊的产业,它虽具有产业的属性,但不能完全产业化。只能是高等教育的某些部分实行产业化,如后勤保障、服务、科学研究与技术开发等。公共财政教育投入在高等教育层次做出相应的退出,政府拿出有限的财政资金去支持基础教育。高等教育要按照成本分担靠中央和各级政府拨款外,社会投入、学生个人缴费以及发展校办产业等应占相当的比例,实现教育投入的多元化转变。

(四)建立有关教育财政投入的法律法规

立法手段是保证教育投资稳定来源和稳步增长的最有效手段,它带有无条件执行的强制性。因此,大多数发达国家都制定了有关教育财政的法律和法规,以确保教育经费的供给和需求。

例如美国,美国实行分权制,教育经费分联邦、州、地方自上而下地确定经费额。根据联邦宪法的规定,美国联邦有权为教育课税和拨款。在各州宪法中也大都有关于教育方面的专门条款,其中教育投资占有重要地位。此外,美国还有许多为专门目的而设立的法律,如《国防教育法》、《基本教育机会补助法》、《高等教育设备法》、《双语教学法》、《合作研究法》等。在这些以各具特殊目的的教育法规

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中都规定了特殊的经费预算。

反观我国,我国教育财政投入立法严重滞后,尚未见到全国人大制定的教育财政投入专门法律,只在学校条例或教育法规中有关于教育财政投入方面的条款。随着全国税费改革的实施,教育经费短缺、财政投入不足的问题越来越严重,急需有关教育财政投入的法律法规出台。教育财政投入立法的基本内容应包括立法依据、目的,基本原则、使用范围,明确各级政府对教育投入的责任与义务,及财政教育投入的来源、比例,还应包括分配结构、比例、数额,监督管理机制等等。[7]

(五)建立规范的教育财政转移支付制度,促进地区间教育的均衡发展

中央财政转移支付制度应以客观变量为基础,考虑到地区差异,给落后地区以适当的照顾,平衡地区间的教育财政状况,逐步缩小地区间差异,促进地区教育协调发展。主要向中西部地区和农村基础教育倾斜,增加中西部地区教育的投入,完善农村教育投资体制,增加中央和省级财政对农村教育的投入。这样才可能逐步缩小地区教育投入差距。例如,中央政府可以通过专项拨款或补贴,加大经济落后地区教育专项资金的数额,促进教育资源分配的横向公平。

(六)把教育收费纳入合理化、规范化轨道

教育收费较好地解决了我国教育经费严重短缺的问题,但要注意教育收费的合理化、规范化。教育部规定全国各级各类学校要全面清理学校的收费项目和标准,严格按“一费制”规定的项目和标准收费。坚决制止以改制为名乱收费,进一步规范公办学校办学行为,实施高校招生“阳光工程”,坚决制止与招生录取挂钩的乱收费。切实加大对教育乱收费的查处力度。同时应完善奖学金、贷学金制度,扶助贫困学生,保证教育公平。

(七)改进国家教育投入预算及管理制度

1.对各类来源的财政性教育资金实行统一管理。

从一般税收中拨付的资金,要与教育附加投入、预算外收入等放在一个账户内管理。对一些资金使用权属于学校的预算外资金,财政要设计出既要承认其使用权又要防止其滥用的管理办法。

2.建立统一的部门预算。

在预算中,可将教育事业费和教育基建支出合并,实现教育经费预算单列。将其预算科目细化、级次升格。编制预算时,应先由教育部门在生均费用等客观标准基础上提出预算申请,然后由财政及计划部门根据财力可能,平衡需求与供给,由财政部门编制教育经费预算,并纳入国家预算,报人大审议批准。

3.监督教育投入资金的使用。

现阶段的教育财政投入监督在很大程度上还只是一种被动的事后监督,教育财政投入监督的方式存在滞后性,监督方式过于单一,未能发挥其应有的整体作用。应运用现代科技手段提高教育财政投入监督方,建立财政本身的监督机构,稽核资金的拨付与使用状况、使用效果或效率,对教育拨款要通过政府审议、人大监督形式来监督。

参考文献:

[1]沈百福.我国教育投资的进展与问题[J].教育科学,2003,(2)。

[2]曹文.政府教育投入的国际比较占经验借鉴[J].教育与经济,

2001,(2)。

[3]王军.试论公共财政框架下的基础教育供给[J].山东社会科学,

2005,(11)。

[4]朱有国.税费改革后农村义务教育投入分析[J].郑州航空工业

管理学院学报,2005,(2)。

[5]刘泽云.我国教育财政体制中的问题与对策[J].中国教育学刊,

2003(7)。

[6]赵光辉.财政对教育投入的相关问题与对策[J].现代经济讨论,

2005,(7)。

[7]刘建发.关于我国教育财政投入立法的思考[J].教育探索,

2005,(11)。

(责任编辑:武卫华)

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