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时间:2020-06-24 13:16  编辑:江孜邮政

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我国污染防治法中的总量控制制度概述

旭秦南茜

要总量控制制度是一项重要的环境保护制度,本文对该制度的内涵、分类以及发展过程进行综述,总结该制度的发

展趋势。关键词

总量控制

环境保护

排污源分配

作者简介:刘旭,广西大学法学院2009级环境与资源保护法专业硕士研究生、广西中医学院,助教,研究方向:环境法;秦南茜,广西大学法学院2009级环境与资源保护法专业硕士研究生,研究方向:环境法。中图分类号:D922.6文献标识码:A

文章编号:1009-0592(2011)02-041-03

一、总量控制制度概述(一)污染物总量控制制度内涵

目前,学界对总量控制制度的内涵,虽然在语言表达上有所不同,但是意思比较统一。认为:总量控制制度,是指在特定的时期内,综合经济、技术、社会等条件,采取通过向排污源分配污染物排放量的形式,将一定空间范围内排污源产生的污染物的数量控制在环境容许限度内而实行的污染控制方式及其管理规范的总称。

(二)总量控制制度的分类

1.根据总量控制目标的确定方法不同,将其分为:目标总量控制和容量总量控制。

宏观总量控制。即宏观目标的总量控制。是

指国家或地区、城市为了宏观上控制污染物发展趋势对污染物排放总量规定具体指标要求的控制方式。从九五期间起全国主要污染物排放总量控制计划规定了全国和各地区几种主要污染物排放总量,并要求逐步分解到地、市,实现宏观总量控制。中观总量控制。即流域或地区容量总量控制,具体指污染治理的重点流域、区域,以环境质量为目标,考虑污染物排放与环境容量的关系,确定排污总量并将污染物负荷分解到源的控制方式,通过中观层次的总量控制能达到环境容量优化使用。微观总量控制,它是针对具体污染源,也就是每个排污企业或单位,从生产全过程

控制污染物的产生、治理和排放,以满足允许排放量的要求或达标排放要求的控制方式。

二、总量控制制度的发展(一)国外发展研究状况

国外的总量控制制度从20世纪70年代就已经开始,典型的主要有美国、日本。

1972年美国颁布实施了《清洁水法》。第303(d )条款要求各州领地及部族每两年必须向美国环保局汇报当地水体的整体卫生情况及水体是否达到了水质标准。如果采用了最优的水处理技术,仍然没有达到相应的水质标准,美国环保局则要求州领地和部族对这类水体制定并实施TMDL (日最大总负荷)计划。TMDL 是指为在满足水质标准的条件下,水体能够接受的某种污染物的最大日负荷量。

日本在1971年就开始对水质总量控制制度问题进行研究,于1973年制定的《赖户内海环境保护临时措施法》中,首次在废水排放管理中引用了总量控制。到1984年,日本将总量控制法正式推广到东京湾和伊势湾两个水域,并严禁无证排放污染物。日本总量控制的经验主要在于将法律手段与经济手段和行政手段有效结合,同时加强科学研究,发挥公众和中介组织的监督作用。

(二)总量控制制度的发展

我国的总量控制制度经历了四个时期:引入阶段、发展阶段、延续发展阶段、全面推进阶段。

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1.引入阶段。“九五”(1996年)之前概念引入,仅在1988年通过的《水污染物排放许可管理暂行办法》(现已失效)和一些地方性法规上有规定,主要是《上海市黄浦江上游水源保护条例》(1985);《江苏省环境保护条例》(1993);《江苏省太湖水污染防治条例》(1996);《江苏省排放污染物总量控制暂行规定》(1992)等。国民经济发展规划、法律均没有相关规定。总量控制制度实施所运用的相关制度主要是:许可证制度和排污收费制度。当时在实施总量控制制度的局部地区取了一些效果。

2.发展阶段。总量控制制度的发展阶段是在“九五”期间(1996—2000)。(1)总量控制的范围明确:12种污染物:烟尘、工业粉尘、二氧化硫、化学需氧量、石油类、氰化类、砷、汞、铅、镉、六价铬、工业固体废物排量。(2)国民经济发展纲要和法律法规蓬勃发展:《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》;《水污染防治法》(1996)及其实施细则(2000);《大气污染防治法》(2000);《国家环保总局酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》(1998);《关于在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区开展征收二氧化硫排污费扩大试点的通知》(环发[1998]6号)、《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》(环发[1998]73号)等排污收费试点规章均有规定。(3)总量控制制度实施所运用的相关制度也得到了相应的发展:排污许可证制度、排污收费、排污申报登记制度、环境目标责任制和城市环境综合整治定量考核制度、限期治理制度、总量控制工作年度考核制度。

经过“九五”期间,主要污染物排放总量控制计划基本完成。3.延续发展阶段。“十五”时期(2001~2005年):(1)总量控制制度的管理范围缩减:5种污染物:二氧化硫、尘(烟尘和工业)粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物。(2)政策、法律法规发展:《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》;《国家环境“十五”计划》均有规定。(3)总量控制制度实施所运用的相关制度:目标责任制、总量排污收费试点。其它制度虽沿袭了以前的法律,但实际执行上严格程度已经大宽松,甚至名存实亡。“十五”过后,二氧化硫与二氧化碳的排放总量均未完成“十五”计划削减10%的控制目标。

4.全面推进阶段。“十一五”时期(2006~2010年):新政策、法律制度全面推进期。(1)总量控制制度的管理范围进一步缩减:二氧化硫、化学需氧量。国家“十一五”规划纲要的约束性指标:确保到2010年二氧化硫、化学需氧量比2005年削减10%。(2)新政策、法律制度创设:除《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》、《国家环境保护“十一五”规划》、《“十一五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》外,《中华人民共和国水污染防治法》进行了修订(2008年修订),同年颁布了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》、《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》、《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》。(3)总量控制制度实

施所运用的相关制度:目标责任制,公布未达标地区、主要企业,区域限批,罚款,责令限期治理等。2007年二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降4.66%和3.14%,首次实现双下降。

三、总量控制制度在我国污染防治法中的具体应用现阶段,总量控制制度主要体现是在大气污染和水污染防治

中:

《中华人民共和国大气污染防治法》第十五条、第三十条规定了总量控制制度。分为三个层面:1.总量控制的对象:尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区。2.保障总量控制实现的相关制度:污染物排放许可证制度。特别是有大气污染物总量控制任务的企业事业单位,必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。3.对特殊企业规定了明确的实现总量控制的方式:新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业,超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的,必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。

《中华人民共和国水污染防治法》中第九、十八、十九、二十三、七十四条规定了总量控制制度。分为三个层次:1.总量控制的对象:重点水污染物排放。2.水污染总量控制制度的具体执行—各级政府逐级授权:省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量,并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求,将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。3.总量控制制度实施所运用的相关制度:(1)暂停审批新增建设项目:对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区,有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。(2)公布。国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反本法规定、严重污染水环境的企业予以公布。(3)超标排放限期治理并处罚款。排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准,或者超过重点水污染物排放总量控制指标的,由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理,处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。

四、我国总量控制制度的发展趋势

从以上总量控制制度的发展可以看出,该制度存在以下发展趋势:

(一)总量控制的重要性在加强

从总量控制制度在我国发展可以看出,总量控制制度的重要

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性在不断地加强。总量控制制度在国民经济发展计划和环境保护计划、法律法规中地位越来越重要。2007年环保总局出台了三个关于落实总量控制的规章。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》中有五个条款,详尽地规定了总量控制的运用。其中增加了“暂停审批制度”、“公布制度”、“超标限期治理并处罚款制度”等严厉措施以保证总量控制制度的实现。

(二)总量控制制度管理污染物种类和范围逐渐缩小总量控制制度在“九五”之前,仅散见在几个地方行法规中,范围和种类都不明确;到“九五”时期,总量控制制度明确了管理的12种污染物:烟尘、工业粉尘、二氧化硫、化学需氧量、石油类、氰化类、砷、汞、铅、镉、六价铬、工业固体废物排量。“十五”时期,从12种污染物的管理控制减少到5种:二氧化硫、尘(烟尘和工业)粉尘、化学需氧量、氨氮、工业固体废物。到“十一五”时期,总量控制制度的管理范围进一步缩减:二氧化硫、化学需氧量。

(三)总量控制制度中排污权交易将不断完善

自上世界80年代中期以来,我国的一些工业城市进行了污染控制政策改革,通过排污补偿或排污权交易的方式抵消新增加的排污量。1991年原国家环保局将包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等6个城市作为试点城市,试点了排污权交易政策。施问超,张汉杰,张红梅.中国总量控制实践与发展态势.污染防治技术.2010

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.赵绘宇,赵晶晶.污染物总量控制的法律演进及趋势.上海交通大学学报(哲学社会科

学版).2009(1).

28-32.ÍõÓýºì£®¿Æѧ·¢Õ¹¹ÛÊÓ½ÇÏÂÂÛÎÒ¹úÅÅÎÛȨ½»Ò×·¨ÂÉÖƶȣ®ºÓ±±·¨Ñ§£®2009(11).152-157.

参考文献:[1]陈羿汀.我国污染物总量控制制度的缺陷与完善—以太湖水污染为例.天水行政学院学报.2008(3).

[2]张震宇.“十一五”水污染物总量控制制度情况介绍.水工业市场.2010(4).

件中作出。至于重大损失,目前尚缺乏一个行之有效的判断标准,只能由法官运用裁量权作出判定。

(三)通过其他途径不能解决的理解

通过其他途径不能解决,同样是适用公司司法解散的构成要件之一,也是在公司经营管理严重困难的情况出现时不立即实行司法解散的限制性规定。立法目的在于避免部分股东滥讼,也为法院提供了一个明确的补充性的指导。

通常认为,其他途径包括私力救济、行政救济和仲裁等非诉讼手段。私力救济指的是受损股东或异议股东,可以通过公司内部协商调解机制进行磋商,也可以在股东大会上对相关决议行使否决权,也可以提起罢免董事、经理等高管来避免损失的进一步扩大,甚至也可以提议解散公司。在以上所有手段都无法保护自身权利的时候,股东还可以要求公司收购其股份退出公司。在外国立法中,行政救济不失为挽救公司僵局的有效手段,但须注意不能因此侵犯了公司的自治权。不过目前我国立法上尚未有行政机关介入公司股东之间或股东与董事会之间纠纷的规定,稍显滞后。另外,如果在公司僵局出现之前或之后,股东和公司之间签订了仲裁协议,则可以据此向约定的仲裁机构申请仲裁。这意味着,在双方已经达成合法有效的仲裁协议的情况下,其中一方向法院提起诉讼的话,人民法院应当不予受理;如果双方都选择了仲裁,仲裁机构也作出了合法有效的仲裁书,该裁决具有终局力,人民法院同样不能再予以受理。也就是说,当事人只能在仲裁和诉讼之间选择其一,如果双方已经签订了合法有效的仲裁协议,则只能通过仲裁方式解决纠纷,法院不宜介入。以上分析说明,其他途径通常指的就是私力救济以及提请仲裁。

此外,学界也有观点认为,其他途径还应当包括不诉请解散

公司的司法救济。应当说,这种观点值得肯定。毕竟无论采取何种途径,最终目的都是对当事人提供救济,解决当事人之间的法律纠纷。只要是行之有效的司法诉讼,就不应当被排斥在救济手段之外。毕竟受损股东不一定非得提起解散公司之诉才能保护自身利益。因此,对其他途径的理解应当是指所有能够对当事人提供救济,解决当事人之间法律纠纷的方式。

三、结语

尽管我国公司法第183条创建了司法解散制度,但仍存在不少弊端:第一,立法稍显粗放,可操作性不强。该条使用了经营管理、重大损失、严重困难和其他途径等用语,对一般人来说,难以理解其内在法律含义,同时没有公司僵局等理论上已经成熟的法律概念,总体上看过于抽象含糊,不仅不利用受损股东提起公司解散之诉维护自身权益,对法官正确适用该条规定审理案件存在不便,只能依赖司法解释、相似案件等进行裁决,公正性难免受到质疑。第二,183的规定对比其他来看,是存在立法漏洞的。外国立法中,适用司法解散的情形比我国公司法183条规定的多,也就是说外国法上的规定较为宽泛。比如外国法上规定了公司大股东对中小股东的挤压的保护,但以我国目前立法,这种情形下中小股东无法提起公司司法解散之诉。因此,我国公司司法解释制度中的法定事由尚有立法遗漏,需要进一步完善。

参考文献:[1]刘桂清.公司治理视角中的股东诉讼研究.中国方正出版社.2005年版.[2]周友苏.新公司法.法律出版社.2006年版.[3]顾功耘主编.最新公司法解读.北京大学出版社.2006年版.[4]范健,王建文.商法基础理论专题研究.高等教育出版社.2005年版.[5]梁宇贤.商事法论(修订新版).中国人民大学出版社.2003年版.[6]江伟.民事诉讼法(第4版).中国人民大学出版社.2008年版.

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