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时间:2020-06-22 04:27  编辑:辰溪装修

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北京大学政府管理学院2003年硕士入学考试试题

招生专业:行政管理

考试科目:行政管理学

一、名词解释

1.民主行政

2.分税制

3.事业部制

4.ABC重点管理法

二、简答题

1.行政处分及其附属条约。

2.分析职位分类和品位分类的联系与区别。

3.组织文化的基本要素是什么?

三、论述题

1.市场与政府关系问题,谈政府干预的必要性。

2.结合新公共管理运动,谈谈它对中国行政管理改革的借鉴意义。

参考答案

北京大学政府管理学院2003年硕士入学考试试题

招生专业:行政管理

考试科目:行政管理学

一、名词解释

1.民主行政:指以民主价值观和政治伦理规范作为一切行政价值的基础的理论学说。从一定的意义上说,民主行政理论是60年代新公共行政运动的理论在80年代的发展。按照“主权在民”的宪法精神,有必要强调行政的公共属性,进而使公共行政始终是“主权的委托者” (being trustee of the sovereign),始终尽心尽责维护社会公平和正义,始终以人民的意志为转移,始终以不断增进人民的福祉为己任。民主行政理论涉及的领域是广泛的。民主行政的理论观点概括起来集中在以下几个方面:

(1)公共行政的核心价值在于代表和最大限度地表达公共利益。因此,公共行政必须超越党派观点,超越团体利益,始终如一地维护社会公平、公理、公德,维护社会正义。

(2)通过有效的制度安排实现国民的实质性参与公共政策的制定过程。国民参与是保障行政民主的根本途径,而行政民主由于政治与行政的不可分性成为政治民主的必要条件,同时亦是政治民主的不可或缺的重要组成部分。

(3)确保行政“主权的委托者”的功能地位和作用,实现行政的为国民服务的最高宗旨。与此相联系,必须实行开放式的政府公共政策议程,大大增强行政管理的透明度,在防止专业主义或“专家治国”的同时,反对任何以效率或成本为借口实行行政集权,甚至行政

专权。

(4)反对“价值中立”,主张通过积极的公共政策充分而有效地反映和体现社会各阶层的意愿、需求、利益。

2.分税制:指一国政府根据事权与财权相统一的原则,通过对税种或税源以及税收管理权限在中央与地方之间的划分,以确定中央和地方政府间收入分配关系的一种分级财政管理体制。分税制包括分税、分权以及分设征收机构等。其中分税是前提,分权是要害,分设征收机构是保证。

分税制作为一种处理中央和地方政府之间收入分配关系的制度,是基于各级政府对税种或税源的分配。在一个以税收作为最主要财政收入的国家里,中央和地方政府之间的财政收入分配集中在税收收入的分配上,但不是所有对税收收入的分配都可称之为分税制。因为政

府税收收入分配形式有税收总收入分成形式、税收收入包干形式和分税制形式等,分税制仅仅是其中的一种。只有具备按税种或税源划分各级政府税收收入的特征,处理中央和地方政府间收入分配关系的制度才能称为分税制。分税制作为中央和地方政府之间划分税种和税收管理权限的制度,其实质是要解决两个问题,一是中央政府和地方政府对税种的划分,包括按税种的名称划分和按税种税源的划分;二是税收管理权限的划分,即中央政府和地方政府在税收政策方针制定权、税收法规立法权、税收征收权、税收法规解释权、税收减免权、税收调整等项权限方面进行合理的划分。

3.事业部制:又称M型结构,指适应公司规模扩大和产品经营多样化的形式而出现的新型企业组织结构形式。事业部制按照企业所经营的事业,包括按产品、按地区、按顾客(市场)等来划分部门,设立若干事业部。事业部是在企业统一领导下,拥有自己的产品和独立的市场,拥有一定的经营自主权,实行独立经营、独立核算的部门,既是受公司控制的利润中心,具有利润生产和管理的职能,又是产品责任单位或市场责任单位,对产品设计、生产制造及销售活动负有统一领导的职能。

4.ABC重点管理法:又称“ABC分析法”、“分类管理法”或“帕累托分析法”,指运用数理统计方法,对种类繁多、错综复杂的事务或问题进行分析排队,并根据一定的数量标准划分类别,以抓住事物主要矛盾的——种定量的科学管理技术。ABC技术引导人们把主要精力集中于重点问题的管理,同时兼顾其他次要问题,以收到事半功倍的管理效果。

ABC重点管理法的做法是依据统计分析的结果,把事务或管理对象按照影响因素,或按事务属性,或按所占比重,划分为A、B、C三类,分别给予重点和一般等不同程度的管理,以达到经济:有效地使用人力、物力和财力的目的。这种管理技术起源司于19世纪,由意大利经济学家帕累托(Vilfredo Pareto)所创,最初是库存理论,后引入经济管理领域。20世纪50年代,先由美国通用电器公司开始,在管理方面得到了广泛应用。后来,ABC分析法又被广泛应用于经济管理之外的领域。行政管理采用此项技术就是从经济管理中移植过来的。帕累托在分析当时意大利社会财富分配时,从大量的统计资料中发现了占人口比例小的少数人拥有绝大部分的社会财富,而占有少量社会财富的却是大多数人的现象,这被称为关键的少数和次要的多数的关系。他依据统计数字画成排列图,被人们称为“帕累托曲线图”。它的习惯用法通常是,把累积百分数由0%—80%的那些因素称为A类因素,是主要因素;累积百分数在80%~90%的为B类,是次要因素;累积百分数在90%—100%的为C类,在这一区域内的因素是最次要因素。在区分了这些不同的类别之后,再分别采用不同的方法加以管理。ABC重点管理技术要求对于A类因素要引起特别的注意,慎重处理;对于B类因素要比较慎重的处理;对于C类因素则一般处理,以保证重点,掌握关键因素,使管理工作取得较好的效果。ABC技术强调用数据来分类分析,且通俗易懂,简单易行,又易见成效。所以,在现代管理中,ABC重点管理技术越来越得到普遍的推广和应用。

二、简答题

1.行政处分及其附属条约。

答:行政处分是指对有违纪行为,尚未构成犯罪,或者虽然构成犯罪但是已发布追究刑事责任的国家公务员,依照有关规定给予惩戒的制度。

对国家公务员的行政处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。受撤职处分的,同时降低级别和职务工资。受行政处分期间,不得晋升职务和级别,受警告以外的行政处分的,并同时不得晋升工资档次。行政处分应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备。给予公务员行政处分,依法分别由任免机关或者行政监察机关决定;其中给予开除处分的,应当报上级机关备案。县级以下国家行政机关开除国家公务员,必须报县级人民政府批准。

答:(1)所谓职位分类是指公务员担任的职务和责任。把公务员的职位按照工作性质、业务内容、简繁难易、责任轻重以及所需资格条件等,区分为若干规范化的种类,作为公务

员管理的依据。

公务员的品位分类是把公务员分成不同的品位等级,公务员既有代表其地位高低、资格深浅、报酬多寡的官阶,又有代表其权力大小、职责轻重、任务难易的职位。

(2)职位分类制度与品位分类制度相比,二者有着明显的不同之处和各自的优劣,概而言之:

①职位分类是以“事”为中心,以公务员所在职位的:工作、责任为分类的依据,以工作的多少来定待遇,是按事设职,按职择人;品位分类是以“人”为中心,以公务员个人的资格条件为分类的主要依据,以品位的高低来定待遇。

②职位分类制中,公务员本人的等级就是所在职位的等级,职位变动,等级也就变动,等级是随职位而定,而不是随人走;品位分类制中,等级与职位是分开的,同样职位的公务员可能品位等级不同,而同样品位等级的公务员也可能职位不同,当职位变动时,品位却可以不变。

③职位分类制中工资差别与职位工作的难度、责任大小和资格深浅成正比,是同工同酬;品位分类制中则以品位等级定工资,存在同工不同酬、同酬不同工的现象。

④职位分类制重视专家作用,利于专才成长,实行专才专用原则,非经考试合格,一般不得晋升,而且每一次晋升,几乎都得经过相应的考试,不能“一步登天”式地跨级晋升;晶位分类制主要不以考试来确定是否晋升,比较注重公务员的资历,由下级升到上一级比较容易,而且可以有较大的晋升幅度。

⑤职位分类制中,公务员分类较复杂,职类、职系、职级、职等划分较多,办理职位分类的程序比较复杂,技术性要求较高;品位分类制中,公务员只做大体上的分类,分类较少,较为简单,不需很高的技术性。

⑥职位分类制下,任何公务职位都经调查、评价和划分等级,都有规范性的职位说明,公务员的升迁调转范围和程序都有严格的规定,易于对公务员进行科学管理,但是管理方面缺乏灵活性,公务员流动与调转的限制条件较严格,流动与调转的范围也较小;品位分类制下,公务员的管理具有伸缩性,人事管理机构拥有灵活和富有弹性的管理权限,但在品位分类制下,对公务员的管理带有更多的经验色彩和主观性。

3.组织文化的基本要素是什么?

答:组织文化指组织在长期的实践活动中所形成的并且为组织成员普遍认可和遵循的具有本组织特色的价值观念、团体意识、行为规范和思维模式的总和。它的任务就是努力创造这些共同的价值观念体系,共同的行为准则。

组织文化的基本要素有:

(1)组织精神。作为组织灵魂的组织精神,一般是指经过培养而逐步形成的并为全体组织成员所认同的思想境界、价值取向和主导意识。

(2)组织价值观。组织价值观是指组织评判事物和指导行为的基本信念、总体观点和选择方针。这里的基本特征包括:调节性;评判性;驱动性。

(3)组织形象。组织形象是指社会公众和组织成员对组织、组织行为与组织各种活动成果的总体评价,反映的是社会公众对组织的承认程度。它包括人员素质、组织风格、人文环境、发展战略、文化氛围、服务设施、工作场合和组织外貌等内容。

三、论述题

1.市场与政府关系问题,谈政府干预的必要性。

答:(1)在现代市场经济体系中,市场调节与政府干预作为资源配置的两种方式是紧密相联、相互交织而又缺一不可的。在调节资源配置方面,市场和政府各有其优势和不足,具体表现如下:

①市场调节在资源配置起着基础性作用,它具有灵活、高效、反应灵敏及时的特点,

它依靠❽看不见的手对经济活动主体行为进行调节,在资源配置中有以下几个优势:一是经济利益的刺激性。市场主体的利益驱动和自由竞争形成一种强劲的动力,它极大地调动人们的积极性和创造性,促进生产技术、生产组织和产品结构的不断创新,提高资源配置的效率。二是市场决策的灵活性。在市场经济中,生产者和消费者能对供求的变化能及时作出灵活有效的反应,较快地实现供需平衡。三是市场信息的有效性。以价格体系为主要内容的信息结构能够使每一个经济活动参与者获得明晰、高效的信息并充分有效地加以利用。此外,市场经济的良性运行还有利于避免和减少直接行政控制下的低效和腐败等。但是,由于市场机制的完全有效性只有在严格的假说条件下才成立,而且市场调节是典型的❽事后调节❾,具有自发性、滞后性、盲目性的缺点,因此在现实社会中,如果单纯依靠市场的力量调节经济活动,难免会出现❽市场失灵❾的情况,造成社会资源的巨大损失,因此,经济活动的正常进行需要政府的适度干预。

②政府调节作为“事前调节”,具有前瞻性、指导性,能够解决市场调节的滞后、盲目以及分配不公等问题,实现社会公正和公平,避免社会经济的畸形发展,是市场调节资源方式的必要补充,但是政府调节也存在着诸多不足,具体表现在:不能完全客观的反映经济发展规律、受人们的主观意志影响较大、容易造成资源的巨大浪费、容易产生权力寻租问题等等。

③由于市场与政府各自存在的优势和劣势,就决定二者之间是相互依赖、相互补充的关系。在经济活动的资源配置中,二者缺一不可。

(3)由于市场经济具有自身无法解决的缺陷,这就需要政府的干预和调节,以克服市场的局限。政府干预的必要性如下

♊市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展。市场调节实现的经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡,它往往具有相当程度的自发性和盲目性,由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡。此外,市场经济中个人的理性选择在个别产业、个别市场中可以有效地调节供求关系,但个人的理性选择的综合效果却可能导致集体性的非理性行为,再者,市场主体在激烈的竞争中,为了谋求最大的利润,往往把资金投向周期短、收效快、风险小的产业,导致产业结构不合理。这就需要政府运用经济杠杆和法律手段,特别是采取❽相机抉择❾的宏观调节政策,适时改变市场运行的变量和参数,以减少经济波动的幅度和频率,同时通过制定发展战略、发展计划和产业政策,对若干重要领域进行投资来引导生产力的合理布局,优化产业结构,保持宏观经济稳定与经济总量平衡。

♋自由放任的市场竞争最终必然会走向自己的反面 垄断。因为生产的边际成本决定市场价格,生产成本的水平使市场主体在市场的竞争中处于不同地位,进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断地位。同时为了获得规模经济效益,一些市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段,形成对市场的垄断,从而导致对市场竞争机制的扭曲.使其不能发挥自发而有效的调控功能。这就需要政府充当公益人,对市场主体的竞争予以适当的引导、限制,如制定反垄断法或反托拉斯法、价格管制、控制垄断程度等。

♌市场机制无法补偿和纠正经济外在效应。所谓外在效应是指❽单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费,其过程不是通过市场❾。外在效应不能通过市场机制自动消弱或消除,往往需要借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。只有通过国家税收或补贴政策或行政管制如特定的排污标准及征收污染费以及在公共场所不准吸烟等规定,使外部效应内在化,最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外在效应,保护自然资源和生态环境。

♍市场机制无法实现公共产品的供给。公共产品指那些能够同时供许多人共同享用的产品和劳务,并且供给它的成本与享用它的效果,并不随车用它的人数规模的变化而变化,如公共设施、环境保护、外交、国防等。因为公共产品具有非排它性和非对抗性,于是不可避

免地会产生❽搭便车❾现象。更严重的是,人人都希望别人来提供公共产品,而自己坐享其成,其结果便很可能是大家都不提供公共产品。而缺乏必要的公共产品,就不能社会经济的客观需要,大大降低社会资源配置的效率。这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给,并对其使用进行监管。

♎市场分配机制会造成收入分配不公和贫富两极分化。一般说来.市场能促进经济效率的提高和生产力的发展.但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。市场机制会导致收入在贫富之间、发达与落后地区之间的差距越来越大。此外,市场调节本身不能保障充分就业,而失业现象更加剧了贫富悬殊.解决这一问题,必须要有政府的适度干预,政府可以通过转移支付、建立社会保障制度来缓和和解决这些问题.

♏市场不能自发界定市场主体的产权边界和利益分界,实现经济秩序。在市场经济活动中,作为经济人以谋求自我利益最大化为目标的市场主体又、总是在密切、复杂的经济联系中竞争,产生利益矛盾和冲突是不可避免的,而当事人自己以及市场本身并不具备划分市场主体产权边界和利益界限的机制,更不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为后盾的政府充当仲裁人,以政策或法律的形式明晰界定和保护产权关系的不同利益主体的权利,保证市场交易的效率和公正性。而且,市场竞争优胜劣汰的残酷性容易诱发人们铤而走险,产生非法侵犯他人权益的犯罪行为,扰乱社会经济生活秩序。对此,市场主体更是无能为力。只有政府运用国家暴力作后盾才能防止和打击经济领域的违法犯罪行为。此外,在制定适当的对外政策,争取有利于经济发展的和平国际环境,开拓本国商品市场和吸引外资,保护本国总体的和长远的经济利益等方面,政府无疑也具有市场所无法承担的而又为现代市场经济良性运行所必需的功能。

总之,市场调节机制的缺陷和失灵,为政府干预经济活动让出了空间,因此,政府对经济的宏观调控,已经成为现代市场经济体制的有机组成部分。但是,由于政府干预也有其“失灵”的时候,因此,在经济活动中应该寻求市场调节和政府干预的最优组合点,在实现效率的前提下保证社会公平和健康发展。

答:一、新公共管理的基本内容

与传统的以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同,新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础,不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效,而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率,在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。由于严格说来,新公共管理尚未形成一种单一的理论,而只是一种理论思潮,所以我们在此将其称为一种“思想”而不是一种“理论”。根据西方行政学者的论述,新公共管理主要有如下思想:

1.政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。与在传统公共行政管理中政府只是收税和提供服务不同,新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策,即政府应该把管理和具体操作分开,政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模,减少开支,提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌,并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组织机构需要发现达到目标的最佳途径。划桨型组织机构倾向于不顾任何代价来保住

‘他们的’行事之道。”因此,有效的政府并不是一个“实干”的政府,不是一个“执行”的政府,而是一个能够“治理”并且善于实行“治理”的政府。

2.政府服务应以顾客或市场为导向。新公共管理从公共选择理论中获得依据,认为政府应以顾客或市场为导向,从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系,对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理认为,政府的社会职责是根据顾客的

需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在,也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时,我们通常称之为系统,如教育系统、职业训练系统、心理卫生系统。但它们都是市场,就同金融系统、银行和保健系统一样都是市场。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去,我们就能取得伟大的成就。”于是在新公共管理中,政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构,而是负有责任的“企业家”,公民则是其“顾客”或“客户”。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义:并不是会做生意的人就是企业家。企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方,企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和效率。因此,企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标,政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府,才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。因为这将使竞争进一步发展,不是政府管理人员选择服务提供者,而是政府管理人员让公民选择服务提供者。企业虽然以盈利为目的,但受顾客驱使的机制使企业不断寻求新途径使顾客满意。相反,政府是为公民服务的,但在大多数公共组织中甚至弄不清谁是它们的顾客或服务对象,而且服务水平低劣。所以,给公民以更多的选择权,让公民有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制将是一个推动政府改善工作的良好机制。

3.政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。政府组织是典型的等级分明的集权结构,这种结构将政府组织划分为许多层级条块。人们认同自己所属的基层组织,跨组织层次之间的交流及其困难,使得政府机构不能对新情况及时作出反应。由于信息技术的发展趋势,加快决策的压力猛烈地冲击着政府的决策系统,政府组织需要对不断变化的社会作出迅速的反应。企业界经理采取分权的办法,通过减少层级、授权和分散决策权的办法迅速作出反应,从而有效地解决问题。因此,政府也应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应。政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元:社区、家庭、志愿者组织等,让他们自我服务、自我管理。奥斯本和盖布勒说:“当家庭、居民点、学校、志愿组织和企业公司健全时,整个社区也会健康发展,而政府最基本的作用就是引导这些社会机构和组织健康发展。……那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途。它们进行更多的决策。它们使更多的社会和经济机构行动起来。”这是因为,健康而有活力的社会基本单元构成健康而有活力的国家。新公共管理认为,与集权的机构相比,授权或分权的机构有许多优点:比集权的机构有多得多的灵活性,对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应;比集权的机构更有效率;比集权的机构更具创新精神;能够比集权的机构产生更高的士气,更强的责任感,更高的生产率等等。

4.政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理手段和经验,如重视人力资源管理、强调成本―效率分析、全面质量管理,强调降低成本,提高效率等。新公共管理认为,政府应根据服务内容和性质的不同,采取相应的供给方式。政府可以把巨大的官僚组织分解为许多半自主性的执行机构,特别是把商业功能和非商业功能分开,决策与执行分开;移植私营部门的某些管理办法,如采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同以及推行服务承诺制;主张全面的货币化激励,不过分主张传统的道德、精神、地位和货币等因素的混合以及单一的固定工资制的激励机制。特别是主张对高级雇员的雇用实施有限任期的契约,而不是传统的职位保障制。

5.政府应在公共管理中引入竞争机制。传统的观念认为,微观经济领域应该由私营企业承担,而公共服务领域则应该由政府垄断。与传统公共行政排斥私营部门参与管理不同,新公共管理强调政府管理应广泛引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服

务供给的质量和效率。之所以需要引入竞争,是因为竞争有种种好处:竞争可以提高效率,即投入少产出多;竞争迫使垄断组织对顾客的需要作出反应;竞争奖励革新,而垄断则扼杀革新;竞争提高公营组织雇员的自尊心和士气。因此,政府为了高效地实现公共服务的职能,应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。

6.政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。传统的官僚主义政府注重的是投入,而不是结果。由于不衡量效果,所以也就很少取得效果,并且在很多情况下,效果越差,得到的投入反而越多。例如当治安工作不利,犯罪率上升时,它们通常会得到更多的拨款。与传统公共行政只计投入,不计产出不同,新公共管理根据交易成本理论,认为政府应重视管理活动的产出和结果,应关心公共部门直接提供服务的效率和质量,应能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需求作出富有成效的反应。因此,新公共管理主张政府管理的资源配置应该与管理人员的业绩和效果联系起来。在管理和付酬上强调按业绩而不是按目标进行管理,按业绩而不是按任务付酬。在对财力和物力的控制上强调采用根据效果而不是根据投入来拨款的预算制度。即按使命作预算;按产出作预算;按效果作预算;按顾客需求作预算。

7.政府应放松严格的行政规则,实施明确的绩效目标控制。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规、轻绩效测定和评估的做法,主张放松严格的行政规制,实行严明的绩效目标控制,即确定组织、个人的具体目标,并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。他们认为,虽然任何组织都必须具有规章才能运行,但是过于刻板的规章则会适得其反。“我们接受规章和繁文缛节以防止发生坏事,但是同样这些规章会妨碍出现好事。它们会使政府的办事效率慢得像蜗牛爬行。它们对正在迅速变化中的环境不可能作出反应。它们使得时间和精力的浪费成为组织结构的固有组成部分。”他们认为,企业家式的政府是具有使命感的政府。它们规定自己的基本使命,然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章,放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高、也更具有灵活性、更具有创新精神、从而更有效率。

8.公务员不必保持中立。在看待公务员与政务官员关系的问题上,新公共管理与传统公共行政存在着明显的分歧。传统公共行政强调政治与行政的分离,强调公务员保持政治中立,不参与党派斗争,不得以党派偏见影响决策等。新公共管理则认为,鉴于行政所具有的浓厚的政治色彩,公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。因此,与其回避,倒不如正视这种关系的存在。基于这种看法,新公共管理主张对部分高级公务员实行政治任命,让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任,以保持他们的政治敏感性。在新公共管理者看来,政策制定与政策执行不应截然分开。正视行政机构和公务员的政治功能,不仅能使公务员尽职尽责地执行政策,还能使他们以主动的精神设计公共政策,使政策能更加有效地发挥其社会功能。这体现了新公共管理者重视激励、鼓励公民参与的价值取向。

新公共管理思想在西方的出现不是偶然的。首先,自20世纪70年代开始,由于石油危机以及福利国家负担过重等因素,西方各国普遍出现了经济衰退,公共财政也因收入减少和福利开支过大等因素出现了持续的赤字,各国政府都面临着财政紧张的困境。其次,自二次世界大战以来,由于政府职能的不断扩张,政府的规模也在逐渐扩大。这使得西方各国政府普遍臃肿,效率低下。第三,由于科技革命,特别是信息技术革命的影响,使得各国政府迫切需要建立一种适合本国经济、社会发展需要的政府管理模式。这些因素导致了西方各国政府行政与组织的内在变革。通过在政府管理中实施企业化管理,以顾客为导向引进竞争机制,推广民营化等改革措施,西方国家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮,这些现象的出现标志着西方国家普遍进入了新公共管理时代。

二、新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义

新公共管理思想是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物,体现了西方公共行政发展的趋势和方向。新公共管理改革浪潮在西方国家的普遍展开,已经在相当程度上改善了西方国家的公共管理水平,促进了西方国家经济与社会的发展,满足了更多的公共服务需求,同时也增强了西方国家在国际社会中的竞争能力。

中国是发展中国家,同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长,却已获得了经济高速增长,人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势,如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理的现代化,这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题,有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴作用。

从我国改革开放的实践来看,自20世纪70年代末以来,我国普遍开始了政治、经济、文化、教育、科研体制等各个领域的全方位的改革。其中经济体制改革的步伐最快,开创了具有渐进特色的社会主义市场经济体制的道路。经济体制的改革一方面提出了公共行政管理体制改革的必要性,另一方面也为这一改革创造了必要的条件。

虽然在20世纪70年代以前,中国政府也进行过多次机构改革,但这些改革主要与计划经济体制下政府机构规模膨胀过快,超过财政承受力有关。而从1978年开始,政府机构改革的动因则主要与市场化改革的进程相关。尤其是20世纪90年代初以来的政府机构改革,更是主要与为适应社会主义市场经济发展的需要,要求政府转变职能有关。

1998年以前的政府机构改革都未能取得预期效果,其原因或者是因为没有将政府机构改革与职能转变联系起来,或者是因为虽然将二者联系起来,但由于没有制度上的保证,所以效果仍不明显。我们认为,在当前世界经济、科技发展速度日趋加快,竞争日趋势激烈的背景下,我国政府机构改革的目标不仅是转变职能,而且还要提高效率。只有这样,才能适应社会未来发展趋势。

1998年,新一轮的国务院机构改革开始。这次改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系,完善国家公务员制度,建设高素质的专业化行政管理队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。从这次机构改革的基本目标和原则可以看出,这次机构改革的指导思想仍然主要是公共行政的传统准则,即集权性的韦伯式的官僚体制的基本准则,尚缺少当前西方各国流行的新公共管理的准则。但是根据我国国情和公共行政管理实际发展水平,我们认为传统的公共行政模式的基本准则在我国并未完全过时。毕竟,西方发达国家公共行政管理改革与我国公共行政体制改革所处的社会发展背景不同。但是我们认为,这并不排斥我们在改革中吸收和借鉴西方新公共管理的某些思想。这是因为,世界各国在公共行政管理改革中面临的许多问题都是共同的,这一点不论在理论上还是在实践上都是如此。因此,了解和吸取西方国家公共行政管理改革实践中取得的经验和教训,对我国公共行政管理改革的实践是有积极意义的。纵观西方新公共管理思想的理论和实践,至少在如下几个方面对我国公共行政管理体制的改革具有借鉴意义: 1.新公共管理强调政府的企业化管理,强调管理的高效率。我国政府机构长期以来一直存在效率低下的现象。造成这种现象的原因是多方面的:由于长期实行计划经济体制,造成权力过分集中,政府管了许多不该管,管不好,也管不了的事;由于组织机构不合理,机构重叠,从而使得职责不清,互相掣肘、扯皮;由于行政法规不健全,任意增加编制,从而造成机构庞大、臃肿,人浮于事。新公共管理强调政府公共管理应该像企业管理那样,将效率放在首要地位,这一思想是值得借鉴的。为了提高效率,政府管理人员首先应树立效率意识,增强活力,用有限的资源创造更多的公共产品,提供更好的服务。

2.新公共管理把一些科学的企业管理方法,如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域,对提高政府工作效率是有促进作用的。尽管政府公共管理与企业管理或私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异,完全采用企业管理特别是私营企业的管理方法来管理公共事务并不完全合适,但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理所借鉴。通过将企业管理的讲求投入和产出、讲求成本核算的精神引入政府公共管理之中,可以提高政府管理人员的责任感,同时还可以更为科学地衡量管理人员的工作业绩。

3.新公共管理将竞争机制引入政府公共服务领域,打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。这一方面提高了公共服务的效率和质量,另一方面也缓解了政府的财政压力。为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革,从而改变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制,提高公共服务的有效供给,从而产生更好的经济效益和社会效益。

4.新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。我国目前尚处于法制不健全,制度供给不足的阶段,不消说,建立健全法制,完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务服务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处。而这一点恰是目前我国行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严;有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制,即使法律法规和管理制度再完善,依法行政也是一句空话。

5.新公共管理重视政治对行政、对公务员的影响。这一点给我们的启发是,行政管理体制改革也需要与政治体制改革的其他方面结合起来进行。公共行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系,如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度,不能使政府保持一定的政治权威,那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里,政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此,尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效,但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任,增强对政治的敏感性,保持对政策的自觉响应性,从而达到忠实地履行行政职责的目的。

值得指出的是,我国政府在借鉴西方新公共管理思想的某些有价值的见解和做法的同时,也要注意结合本国的国情。因为西方发达国家的公共行政管理体制经过一百多年的发展,已经形成了一整套完善的法制和规章,因而以新公共管理作为改革的指导思想是符合其发展趋势的,而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期,市场经济发育还不成熟,法制还不完善,因此对于西方新公共管理的基本思想,只能从实际出发,有选择地借鉴和吸收,而不能全盘照搬。

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