城乡规划与管理
且末县住房和城乡建设局
一 、城乡规划的定义
从行政学的角度来讲,城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局,保护生态和自然环境,合理利用自然资源,维护社会公正与公平的重要依据,具有重要公共政策的属性。
从社会学的角度分析,城乡规划“是一项全局性、综合性 、战略性的工作,涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域。制定好城市规划,要按照现代化建设的总体要求,立足当前,面向未来,统筹兼顾,综合布局 。要处理好局部与整体 、近期与长远、需要与可能、经济建设与社会发展、城市建设与环境保护、进行现代化建设与保护历史遗产等一系列关系 。通过加强和改进城市规划工作,促进城市健康发展,为人民群众创造良好的工作和生活环境” 。
广义范围来说,《中华人民共和国城乡规划法》规定城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务 、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的,涵盖城乡居民点的空间布局规划。
从法律的角度来讲,《中华人民共和国城乡规划法》中所称的城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划 。城市规划 、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
二、当前城乡规划建设中存在不可忽视的重要问题管理
1 、盲目扩大用地规模;
以库尔勒新区开发建设为例,原来在城市边缘的大型化工厂和造纸厂,现在已成为或将要成为城市中心地区,尤其是化工厂有一定的防护要求。
城市化水平加快,但城市用地结构中绿地广场等公共性用地相对较少、市场用地过多、城中村遍布中心城区等现象;
新城区的建设中居住区比重偏高,相关配套较少;
开发区用地闲置情况严重,但还要进一步扩展用地。
2、违法建设屡禁不止;
各个地方情况基本一样,图片所视为库尔勒的龙山跟前的一片旧的居住区 。
3、旧城区超强度开发建设、环境恶化;
老城区开发利润空间较高,开发强度不能得到有效控制,交通拥堵、就学、就医 、入托困难,城市基础设施负荷过重,城市规划建设被市场经济的盲目性、功利性影响,人居环境下滑,规划宗旨逐步偏离了以人为本的轨道 。
4 、交通规划建设滞后;
且末县的城市道路路网1999年建成后,12年来城市路网再无建设,确定的城市道路还有10.8公里未建成,相应的给水 、排水 、电力 、燃气、路灯、通讯 、供热 、消防等管网不完善,城市建设活动受到用地和区位的限制。
库尔勒老城区的城市道路为例:
(1)由于近几年的城市开发强度大,人口和车辆也随着不断增大,导致交通越来越拥挤,停车场地也无法满足;
(2)城市道路网布局不够合理,道路疏散不畅通,主要体现在以下几处:五路交叉口 、交通路与人民东路交叉口、萨依巴格路与交通路交叉口、梨香路口与人民路交叉口 、巴音路和梨乡路交叉口 、青年路、滨河路;
(3)梨乡桥没有打通,严重阻碍了老城区与孔雀河南岸的联系。
5、城市发展与区域发展不协调,基础设施重复建设严重;(以库尔勒老城区建设为例,包括给水 、排水、公厕布点 、医疗设施、教育设施、居住和商业与公共服务设施及绿地的比例)
6 、村镇建设散乱 、区域环境恶化;(以罗布人村寨为例)
7 、城市建设缺乏整体意识,缺乏文化品位 。城市的发展不协调,城中村的存在。
三 、重点把握十方面的政策措施
1 、明确指导思想,贯彻“四个坚持”
一是坚持以经济建设为中心,服务于经济发展;
二是坚持为最广大群众服务;
三是坚持可持续发展;
四是坚持实事求是,讲究实效,量力而行。
2、强化城乡规划的综合调控作用
3 、严格城乡规划编制 、调整和审批程序
4、进一步发挥近期建设规划对建设项目的调控作用
5 、和落实规划的强制性内容
6 、强调对不可再生资源的保护
7、切实加强城乡结合部的规划管理
8 、明确规定规划行政行为的责任及其监督追究制度
9、注重干部队伍的培训,不断提高政治业务素质
10 、建立健全监督检查制度
四 、在城乡规划管理过程中正确处理"八个关系"
1 、规与化的关系(规是指县城总体规划、近期建设规划 、各基础设施专项规划 、控制性详细规划、城市设计 、修建性详细规划、庭院规划,村庄建设规划等,化是指按照规划进行实施具体到落实项目的建设)
2、纲与目的关系(在城乡规划范畴来说是指县城总体规划与各专业规划之间的关系,县域总体规划与各镇 、乡 、村的规划,控制性详细规划与修建性详细规划和庭院规划的关系等)
3、点与面的关系(居民点与体系规划的关系 、单体建筑物与小区规划的关系 、树与小区绿化的关系)
4、前与后的关系(规划的延续性,时间关系)
5、高与低的关系(从人的视角来分析一个城市的景观,大范围用城市天际线来分析城市的景观,包含了日照系数 、安全间距 、卫生防护间距等;城市各种基础设施管线对高程地形地貌的运用)
6、地上与地下的关系(各种管线的布置 、人防设施的建设)
7 、当前与长远的关系(近期建设规划与总体规划的关系,近期项
目的建设与城市发展的关系)
8、功能与形式的关系(城市用地的布局与城市发展的关系;邮电 、消防 、学校、医院、商业网点 、居住区布点 、交通站点等与人活动范围及出行方式等的关系)
五、城乡规划编制与审批
(一)《中华人民共和国城乡规划法》
2007年10月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议表决通过城乡规划法,国家主席胡锦涛签署主席令予以公布。城乡规划法自2008年1月1日起施行 。
《城乡规划法》的宗旨:
一是加强城乡规划管理,协调城乡空间布局;城乡统筹兼顾;
二是保护和改善人民居住的自然环境和社会环境;以人为本;
三是促进城乡经济社会的全面协调可持续发展;可持续建设 。更多体现的是理智 、理性 、人文 、健康发展。
初衷:城镇里大多数人能安居乐业有较高的安全感 、归属感 、幸福感、自我实现的认同感 。
(二)城乡规划的修改
《城乡规划法》第四章第四十六条至四十八条从规划评估或论证修改的必要性;修改条件;修改方式;修改内容及修改后规划的审批均做了相应的规定。
1 、城市总体规划修改程序(图)
2 、控规修改程序(图)
(三)相关规划的关系
《城乡规划法》第五条城市总体规划 、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接 。
《城乡规划法》第三十四条城市、县 、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划 、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划,制定近期建设规划。
(四)县城镇(村镇)体系规划
城市总体规划--市域规划+城区规划
县城镇总体规划--县域规划+镇区规划
乡 、镇规划--乡、镇域规划+镇区规划
总体规划的内容和深度:指导控制性详细规划 、专项规划、特定地区的管制、重大设施布局
(五)规划的科学性、适应性与强制性
城市总体规划,在编制过程中主要强调的是规划编制的前瞻性和时序的调控,内容的繁杂与简化、强制性与适应性 、速度与质量、效率与公平。
规划的科学性:现代的城市规划,由于现代城市本身功能、要素的日趋复杂,规模和形态的很大变化,规划内容比过去复杂的多 。规划的科学性主要来源于科学的时间,主要体现在:
一是合理的环境容量;
二是适当的土地利用;
三是功能合理的空间结构;
四是安全 、有效地支撑系统 。
规划的适应性:改进规划成果的适应性,首先要求规划编制与管理者的思维方式进行转变,在遵从市场经济效率原则的同时,思考通过规划减少市场的负效应,保障公共空间产品的品质,从确定性思维转向不确定性思维,从线性思维转向非线性思维,从简单机械性思维转向复杂性思维,正确认识并尊重市场机制在资源配置和调节利益关系中的基础性作用,以高度的责任感去面对城市发展所遇到的新情况和新问题 。通过深入调查研究和分析,结合城市长远目标,在合理的城乡规划依据框架内,提出适应城市当前和长远发展的规划解决方案,将规划编制过程转变为公共政策和公共规则的制定过程,提高规划编制和管理适应城市发展和社会进步的能力 。
规划的强制性:强制性内容,是指省域城镇体系规划、城市总体规划 、城市详细规划中涉及区域协调发展 、资源利用、环境保护 、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容 。城市规划强制性内容是对城市规划实施进行监督检查的基本依据 。
城市规划强制性内容是省域城镇体系规划、城市总体规划和详细规划的必备内容,在规划图纸上予以准确标明,在文本上有明确、规范的表达,并提出了相应的管理措施。
省域城镇体系规划的强制性内容包括:
1 、省域内必须控制开发的区域 。包括:自然保护区 、退耕还林(草)
地区 、大型湖泊 、水源保护区 、分滞洪地区,以及其它生态敏感区。
2 、省域内的区域性重大基础设施的布局。包括:高速公路 、干线公路 、铁路、港口 、机场 、区域性电厂和高压输电网 、天然气门站 、天然气主干管、区域性防洪 、滞洪骨干工程、水利枢纽工程 、区域引水工程等。
3 、涉及相邻城市的重大基础设施布局 。包括:城市取水口、城市污水排放口、城市垃圾处理场等 。
城市总体规划的强制性内容包括:
1、市域内必须控制开发的地域。包括:风景名胜区,湿地、水源保护区等生态敏感区,基本农田保护区,地下矿产资源分布地区 。
2 、城市建设用地。包括:规划期限内城市建设用地的发展规模 、发展方向,根据建设用地评价确定的土地使用限制性规定;城市各类园林和绿地的具体布局 。
3、城市基础设施和公共服务设施。包括:城市主干道的走向 、城市轨道交通的线路走向 、大型停车场布局;城市取水口及其保护区范围 、给水和排水主管网的布局;电厂位置、大型变电站位置 、燃气储气罐站位置;文化、教育 、卫生 、体育 、垃圾和污水处理等公共服务设施的布局。
4 、历史文化名城保护 。包括:历史文化名城保护规划确定的具体控制指标和规定;历史文化保护区 、历史建筑群、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线 。
5、城市防灾工程 。包括:城市防洪标准 、防洪堤走向;城市抗震
与消防疏散通道;城市人防设施布局;地质灾害防护规定 。
6 、近期建设规划 。包括:城市近期建设重点和发展规模;近期建设用地的具体位置和范围;近期内保护历史文化遗产和风景资源的具体措施 。
控制性详细规划:
控制性详细规划的规划覆盖面大于建设用地范围;规划地位与质量跟总体规划相比更具准确性 、合理性和可操作性 。
城市详细规划的强制性内容包括:
1、规划地段各个地块的土地主要用途;
2、规划地段各个地块允许的建设总量;
3 、对特定地区地段规划允许的建设高度;
4、规划地段各个地块的绿化率、公共绿地面积规定;
5、规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定;
6、历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定,建设控制地区的建设控制指标。
(六)乡、村庄规划
乡、村庄的规划主要是对居民点内的住宅、道路 、供水、排水、供电 、垃圾收集 、畜禽养殖场所等农村生产 、生活服务设施 、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护 、防灾减灾等的具体安排。
十七届三中全会土地新政策的影响和要求:规划空间的全覆盖;规划对乡村地区各类建设的引导和控制;对各类保护空间的严格管制 。
(七)非法定规划
1 、城市(乡)专项规划
我县目前已完成给水、排水 、供热 、道路 、环境卫生专项规划,根据自治区第八次党代会会议精神,我县计划2012至2013年修编绿地系统专项规划、抗震防灾专项规划,编制燃气 、电力通讯、基础设施等5个专项规划 。
2 、城市设计
城市设计意指人们为某特定的城市建设环境所进行的对城市外部空间和形体环境的设计和组织 。
城市设计的目标:功能、灵活性和适应性 、社区性 、遗产保护 、环境保护、美学和交通的可达性 。这也是评价一个城市设计作品的标准。
3 、概念规划
概念规划简称“概规”是介于发展规划和建设规划之间的一种规划,它强调的是思路的创新性 、前瞻性和指导性。是属于一种宏观发展思路的探讨和研究 。
五 、城乡规划实施管理
城乡规划实施管理,主要是指按照由法定程序编制和批准的城乡规划,依据国家和各级政府颁布的城市规则法规和具体规定,采用行政的 、社会的 、法制的 、经济的、科学的管理方法,对城市的各项建设用地和建设活动进行统一的安排和控制,引导和调节城市的各项建设事业有计划、有秩序、有步骤地协调发展,保证城市规划实施 。通
俗地讲,就是通过有效手段,按照城乡规划,依法安排各项建设用地和各项建设活动,把城乡规划落实在城乡土地上,变为现实 。《城乡规划法》第三章“城乡规划的实施”具体阐明了城乡规划实施管理的主要内容 。在这里,扼要地把城乡规划实施管理的主要内容归纳为如下三个方面:
1、建设用地规划管理城乡的土地利用是城乡规划的核心内容,土地利用的规划管理,是实现城乡规划的基础 。城市土地利用得当与否,直接影响城市合理布局 、环境质量和城市形态以及社会经济的发展,是城乡规划能否顺利实施的致命点。如果城乡规划行政主管部门不对城乡土地的利用进行严格控制,城乡规划就难以落实,当然就更谈不上按照城乡规划实行统一的建设了;因此,城乡建设用地的规划管理是城乡规划实施管理的首要任务和极其重要的内容 。
城乡规划是确保城乡土地利用科学合理的唯一法律依据。城乡建设用地规划管理,就是在城乡规划的指导下,运用法律赋予的控制手段,保证城乡土地利用的科学合理和节约原则的实现 。为城乡土地的征用、规划和具体使用提供依据和创造先决条件 。城乡建设用地规划管理的重点是要严格控制与城乡规划有关的各类建设的选址、定点,使之符合城乡规划。主要制约手段是由城乡规划行政主管部门核发的具有法律效益的建设用地规划许可证 。也就是说,凡与城乡规划有关的各类建设,必须由城乡规划行政主管部门负责选址定点,并按法定程序核发建设用地规划许可证。否则不得以任何借口使用土地进行建设活动 。
概括地说,城乡建设用地规划管理的具体内容包括两方面:一是参与法定的国家基本建设审批程序,对于国家确定建设的 、与城乡规划有关的大 、中型建设项目的选址 、定点提出具体要求,使其符合城乡规划,这类项目计划任务书的报批,必须附有城乡规划行政主管部门提出的选址意见书;二是根据法定的管理审批程序,在城乡规划区内使用土地,包括临时用地,进行的各类建设项目,有关单位和个人必须持国家批准的有关文件,向城乡规划行政主管部门申请选址定点,由城乡规划行政主管部门依据城乡规划确定其用地位置和界限,提出规划设计条件,并核发建设用地规划许可证 。
2 、建设工程规划管理城乡建设工程规划管理,是指为了保证城乡规划区的各项建设活动符合城乡规划,城乡规划行政主管部门根据法定的审批程序,对于各类建设活动进行规划管理。这是城乡规划行政主管部门一项大量性的日常管理工作,也是城乡规划实施管理中的一个十分重要的环节。概括地说,城乡建设工程规划管理的具体内容就是:任何单位和个人在城乡规划区新建 、扩建和改建建筑物、构筑物 、道路 、管线和其他工程设施,必须持按照国家规定的有关批准文件,向城乡规划行政主管部门提出建设申请 。城乡规划行政主管部门根据城乡规划提出具体的规划设计要求,并审查有关规划设计文件和图纸,核发建设工程规划许可证,确定其建设活动的合法性 。
按照建设项目的类型和期限不同,城乡建设工程规划管理可以分为建筑管理、道路管理 、管线管理、临时建设管理等几大类。
各地城乡规划行政主管部门根据不同类型的建设项目的特点和城
乡的具体情况,制定相应不同的规划技术要求和审批办法。临时建设工程必须经城乡规划行政主管部门批准并核发临时建设工程许可证后,方可施工 。
3 、城乡规划实施的监督检查城乡规划实施的监督检查是城乡规划实施管理的一项不可忽视的重要组成部分 。它的主要内容是:充分发挥行政监督检查和群众性监督的作用,对于各项进行中的建设活动进行定期的和不定期的 、严格的监督检查,及时制止和依法处理城乡规划区出现的违法占地和违法建设行为,保证城乡规划实施的监督检查贯穿在建设项目从立项(选址)、定点 、用地,直到建设申请、施工、竣工验收,以及使用的全过程中。
(一)实施规划管理的基本原则
1 、适应、量力 、尊众
2 、优先 、协调、兼顾
3 、村民自治
4 、旧城改建与遗产 、风貌、资源保护
5 、地下空间开发建设规划管理
6、专业工程建设规划管理
(二)规划区的划定与管理
1、规划区的定义
《城乡规划法》第二条规划区,是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划 、镇总体规划 、乡
规划和村庄规划中,根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定 。
规划区的范围:行政区域内的城市、镇 、乡、村庄和城乡规划区以外的工矿农林牧场区等居民聚集的区域 。
城市规划区范围内的镇、乡 、村庄,镇 、乡规划区范围内的村庄,不再单独划定规划区 。其规划建设纳入隶属的城市 、镇 、乡统一管理。
2 、空间资源管制
《城乡规划法》第三十条在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外,不得设立各类开发区和城市新区 。
《城乡规划法》第三十五条城乡规划确定的铁路、公路 、港口、机场、道路 、绿地 、输配电设施及输电线路走廊 、通信设施 、广播电视设施 、管道设施、河道 、水库 、水源地 、自然保护区、防汛通道、消防通道、核电站 、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地,禁止擅自改变用途 。
《城乡规划法》第三十三条城市地下空间的开发和利用,应当与经济和技术发展水平相适应,遵循统筹安排 、综合开发、合理利用的原则,充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要,并符合城市规划,履行规划审批手续 。
《城乡规划法》第四十二条城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可 。
(三)项目选址管理的相关规定
《城乡规划法》第三十六条需要批准或者核准的建设项目,以划
拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送有关部门批准或者核准前,应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
国办发(2007)64号《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》,所有建设项目在审批 、核准前和备案后,都必须向城乡规划主管部门申请选址审批手续。
自治区实施《城乡规划法办法》第二十八条建设项目选址,应当符合城乡规划,核定用地性质,控制土地开发强度,确保与交通 、通信、邮政 、能源、市政 、防灾规划 、居住区和公共服务设施现状相协调。
国家和自治区确定的重大建设项目,确需在城乡规划确定的建设用地范围以外选址的,由城乡规划行政主管部门组织论证,委托城乡规划编制单位出具选址论证报告,将建设项目选址意见与编制或者修改的规划一并报规划批准机关审批 。
自治区实施《城乡规划法办法》中第二十九条规定:划拨土地建设项目需申请核发选址意见书 。出让土地不需要申请选址意见书,需要规划行政主管部门提供设计条件 。
该阶段主要涉及到:建设项目选址意见书审核要点及内容;大中型生产项目及在总规规划区以外的项目选址的程序和要件;撤销选址意见书的情形;出让国有土地使用权时提出规划设计条件的内容等 。
建设用地规划管理 、规划许可前的审查和审批要点,工程规划许可的内容,乡村规划许可,依法赔偿和补偿的相关规定,规划的核实 、规划的公布和公示,公众和厉害关系人的知情权。
(四)实施管理的几个难点
1 、土地储备-规划许可及其法律依据不明确
2 、用地管理之规划与国土-分类 、指标、职能含糊不清
3、一书三证的前置条件与后续环节-缺乏法定性
4、施工图的规划审查与强制性标准(如节能规划技术审查在规划法和相关配套法规中未对审查要求进行明确,在节能施工规范中要求规划进行审查,又没给出审查的方法和标准)
5 、地下空间规划审批管理-规划 、规划条件 、用地许可、工程许可,《城乡规划法》明确了管理的内容,无配套的相应法规,让其地方自行根据规范出台管理制度 。
6 、改变建筑物使用功能
7 、外立面与户外广告
8 、审批的要素和图件法定性
(五)规划公示、听证的难点
1、规划修改的公示与听证
2 、“一书三证”的公示环节
3 、利害关系人的界定
4、听证的要求与实施
5 、建筑设计方案与修建性详细规划批前公示
六 、城市土地利用规划和用途管制
(一)土地利用的概念
土地利用即是人类根据土地的自然特点和社会经济的需要,通过
采取一系列生物、技术手段,对土地进行的长期性或周期性的经营管理和治理改造活动。它是自然过程和社会经济过程的统一 。
土地利用的内容
1 、土地利用方式:即据土地自然、社会经济特点所确定的土地利用类型,反映了土地利用的单元外貌特征;
2、土地利用程度:土地开发的深度,体现土地利用质量和密度,可以从低级到高级不等;
3、土地利用的结构:在一定区域内各种单元土地利用方向的有机组合,是有效利用土地的关键之一;
4 、土地利用的地域分布:指相同或相似土地利用类型在地域上的集中与分散状况;
5、土地利用的效益:是指土地利用产生的社会 、经济和环境生态效益,三者是辩证统一的。
(二) 、土地用途管制
土地用途管制制度,是指国家为保证土地资源的合理利用,以及经济 、社会和环境的协调发展,通过编制土地利用总体规划划定土地用途区域,确定土地使用限制条件,土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地的制度 。
1 、土地用途管制的概念
土地用途管制制度是以实现耕地总量动态平衡为基础,以切实保护耕地为主题,以实现经济、社会与环境的协调发展为最终目标。
地用途管制是一些国家普遍采用的有效管理土地的基本方式 。其
目的是通过土地利用规划引导合理利用土地,促进区域经济、社会和环境的协调发展 。其核心是依据土地利用总体规划对土地用途转变实行严格控制。
2、土地用途管制的主要任务
土地用途管制的核心目标是实现耕地总量动态平衡。
城镇建成区土地用途管制;城郊土地用途管制 。
(三)城市土地供给和土地储备制度
土地储备制度是指政府依照法定程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,对收回 、收购、置换和征用等方式取得的土地,进行前期开发和储存,以公开招标 、拍卖 、挂牌方式供应土地,调控各类建设用地需求的制度 。
1、土地储备的运行环节
土地储备的运行过程,不单单是由土地“存储”构成,而是由土地的征购集中 、土地的储备和土地的出让三个环节连接而成。1、土地的收购;2 、土地的储备;3 、土地的出让 。
2、我国城市土地储备的实践
各地在探索和实践中,形成了几种各具特点的土地储备运行模式 。目前国内学者一般认为我国土地储备的运行模式可以分四种类型:
1)按照市场机制运行的上海模式;
2)行政指导和市场运作相结合的杭州模式;
3)行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的南通模式;
4)土地储备与交易许可相结合的武汉模式 。
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