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时间:2020-07-12 02:56  编辑:射阳房管局

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我国税务一级稽查模式的完善研究. 影法出品 必属精品

⑨ 硕士学位论文 MASTER’S THESIS

内容摘要 Abstract 导论 目 录

…I III ・・l

(一)选题缘起………………………………………………………………………”1

(二)国内外研究现状及评述………………………………………………………“1

(三)本文的研究方法、分析路径及创新之处……………………………………・2一、我国税务一级稽查模式的变迁回眸…………………………………………………………”4

(一)征管查不分,税收业务统管的稽查模式……………………………………・5

(二)征管不分,管查内分离的多级稽查模式……………………………………・5

(三)征管不分、管查外分离的一级稽查模式……………………………………・6二、税务一级稽查模式的现状审视一以武汉市国家税务局为例…………………………”7

(一)武汉市国税系统一级稽查模式现状…………………………………………・7

(二)武汉市国税系统一级稽查模式运作成效……………………………………・8

1.税务稽查执法行为进一步规范…………………………………………………8

2.税务稽查效果进一步显现………………………………………………………9

3.税务稽查促进税收管理进一步完善…………………………………………・10

4.税务稽查队伍结构进一步优化………………………………………………”11 (三)目前税务一级稽查模式中存在的不足及成因………………………………11

1.法律法规不配套………………………………………………………………”11

2.护税网络不健全……………………………………………………………….13

3.管查互动不畅通……………………………………………………………….13

4.体制运行有缺陷……………………………………………………………….15

5.稽查执法有风险………………………………………………………………”l 7完善一级稽查模式的对策研究……………………m……………………………………………..19 (--)一级稽查模式的目标取向……………………………………………………19

1.完善税收法制,规范稽查执法……………………………………………….19

2.规范稽查职能,严格组织体系………………………………………………・20

3.加强信息化建设,构筑广泛协税信息网络…………………………………”21

4.优化稽查四环节,提升内部管理水平…………………………………………21

⑨ 硕士学位论文

MASTER’S THESIS

(二)完善一级稽查模式的建议……………………………………………………24

1.在稽查职能上应突出六个层面………………………………………………・24

2.在稽查方式上应探索五条新路………………………………………………・26

3.在队伍建设上应抓好四项工作………………………………………………”28

4.在内控机制上应把握三个方面………………………………………………“29

参考文献 致谢 32 33

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(一)选题缘起

导论

随着我国经济高速发展,税收在国家经济中的地位举足轻重。仅2011年全国 税收总收入就完成了89720.31亿元,占全国财政收入的86.49%,随着税收总量的增 长,税收管理工作的质量就关系到整个税务体系的运作,而税务稽查是税收管理工 作中的一个重要步骤和环节。税务稽查在维护税法尊严、保障正常的税收秩序、堵 塞税收漏洞等方面起到了至关重要的作用。2001年以来,各地根据国家税务总局《关 于改进和规范税务稽查工作的实施意见》回,纷纷探索和推行符合“重点稽查"要 求又各具特色的税务一级稽查模式,武汉市国税系统于2009年12月建立了自己的 一级稽查模式。

目前,我国的税务一级稽查模式尚处于探索阶段,全国税务系统并没有一个统 一的标准,从各地近年的实践情况来看,还存在着法律法规不配套、护税网络不健 全、管查互动②不畅通、体制运行有缺陷等诸多问题。研究如何通过政策的优化, 进一步完善和促进税收一级稽查模式的发展,在我国税务系统具有较强的现实意 义。考察我国现有税收稽查的相关模式及一级稽查模式存在的相关问题,分析其利 弊,比较国外的相关做法,揭示我国与别国在税务稽查模式上的发展差距,认清税 收征管中税务稽查的作用机理,从而提出创新税务一级稽查模式的主要举措,这是 笔者选择这个论题的目的之所在。

(二)国内外研究现状及评述

早在1776年,资产阶级古典政治经济学家亚当・斯密在他的著作《国富论》 里就提出了平等、确定、便利和最小征税成本四大税收原则。19世纪下半叶,瓦格 纳也特别在其四项税收原则中提到了税务行政原则。20世纪30年代,凯恩斯主义 出现,国家干预经济的作用也随之增强,人们对税收政策问题日益关注,但还是选 择性地弱化了税务稽查。从20世纪70年代开始,各国政府因财政收入的吃紧,开 始把目光投向了以前从不纳税的一些行业。20世纪90年代,税务观念逐步从以往 的提高税率、增设新税种向扩大税务稽查范围转变,希望通过强化税务稽查,堵塞 国《关于改进和规范税务稽查工作的实施意见》:国税发[200Hn8号。

。管查互动:税收征收管理部门与税收稽查部门之间开展的管理协作和信息互动。其互动工作业务内容、实施 措施按照各自职责范畴和双方工作所需进行规范。

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税收漏洞。那段时期,主流观念变为供给学派税收理论,税收征管也重新成为税制 研究中的重点。伴随着电子计算机广泛应用予税务稽查,各国均尝试建立~套科学、 严密、高效的税务稽查体系。在信息和通讯技术的高速发展下,税务机关利用新技 术改善纳税人服务和行政效能成为了可能,各国税务稽查开始同步强化电子化税务 服务工作。自20世纪80年代开始,由美国、加拿大、法国等国发起的第三次税制 改革浪潮席卷全球,各国税务机关对内纷纷重组组织结构,对外则着力于改善和加 强纳税人服务。大多数国家都在税务部门内部设立了相对独立的税务稽查机构,以 达到征收、管理和检查三大征管程序的专业化管理和合理分工。当今世界上比较常 规的理想税务稽查模式是“自动申报纳税——税务稽查”的二元组合,在纳税人主 动申报模式下,由税务稽查涵盖税收征管的全过程,担负税收征管各阶段的大量审 核、检查任务,位于绝对核心的地位。从那时起,较多国家的稽查部门一方面呈现 出职责扩大化的趋势,另一方面则增设管理或顾问委员会来加强监督和指导。 我国真正开始税务稽查理论研究和实践不到三十年,加之诸多历史遗留和复杂 国情,我国税务稽查的现代化还有很长的路要走,还存在诸多尚需解决的问题。杨 文武在《税收学》中提出:由于税收管理稽查权限划分混乱,征管和稽查有重复或 遗漏之处,国地税系统相互推诿,增加了税务系统的稽查成本∞。谢琦在《如何提 高税务稽查质量》中提到:增强税收执法意识,规范执法程序,是提高税务稽查效 能的关键④。贺志东在《税务管理学》中认为:我国现行的税法立法层次低,税收 执法不严格不规范,应提高税收的法律层次,规范、统一税收立法固。马海涛在《中 国税制》中认为:税收刚性缺乏,税收政策受各种因素干扰,各种偷逃骗税现象屡 查不止的问题仍然突出④。以上学者都仅仅对税收稽查和税收法制中的一个或多个 侧重点进行研究,未对如何系统建立税务一级稽查模式进行完整梳理。

(--)本文的研究方法、分析路径及创新之处

本文以武汉市国税系统为蓝本,在对我国税务一级稽查模式的发展演变,成效 与不足等实践经验进行归纳和分析的基础上,运用规范研究与实证研究相结合、定 量分析与定性分析相结合的方法,分析评估我国现行税务稽查模式,借鉴国外相关 经验,联系我国实际,提出完善我国税务一级稽查模式的对策。

本文的分析路径按照“拟定假设一专题研究一比较分析一提出观点一构建对 策"的思路,具体见图1:

o杨文武:‘税收学》,科学出版社,2003版,629-632.

o谢琦:<如何提高税务稽查质量》,经济师,2005年9月刊,222-223.

o贺志东:《税务管理学》,力信会计出版社,2003年版,23—27.

o马海涛:<中国税制》,中国人民大学出版社,2003年版,334.

拟定假设:

完善税务

一级稽查

模式对促

进税收管

理有重要

作用

路径 提出观点:对武汉市 税务稽查 模式存在 的问题及 其成因进 行了审视 和剖析

本文的创新主要表现在三个方面:(1)率先将我国税务一级稽查模式的发展变 迁过程划分为三个阶段;(2)运用定量分析和定性分析方法,对武汉市国税系统一 级稽查模式的运行成效及不足进行了详尽剖析;(3)在具体操作层面上,本文系统 和详细的提出了完善我国税务一级稽查模式的对策,具有重要的政策参考及具体实 践价值。

随着税务征管方式的多次改革,税务稽查模式一直未曾停止其改革和探索的步 伐。2001年以来,各地根据国家税务总局《关于改进和规范税务稽查工作的实施意 见》,纷纷探索和推行符合“重点稽查"要求又各具特色的税务一级稽查模式,武 汉市国税系统于2009年12月建立了自己的一级稽查模式。在实践中,一级稽查模 式显示了其优势,但还需进一步完善。本文将以武汉市一级稽查模式为蓝本,并兼 具其他地方的税务稽查模式,拟对一级稽查模式进一步完善进行探讨和思考。

一、我国税务一级稽查模式的变迁回眸

一级稽查模式是税务稽查体制理论和实践的创新。那么,一级稽查模式是什 么?在解答这个问题之前,我们首先要弄清什么是税务稽查,《中华人民共和国税收 征收管理法实施细则》规定:“稽查局专司偷税、逃税、骗税、抗税案件的查处。"①因 此,税务稽查职能应主要体现在执法上,税务稽查应通过其在查处税务违法行为中 所表现出来的及时性、权威性和处理处罚的刚性,以及对征纳双方的监督制约作用 而成为税务机关强化税收执法、推进依法治税、确保国家税收法律、法规正确贯彻 实施的重要和有效的手段。笔者认为税务稽查是指税务稽查专业机构依照法律、法 规和相关规程,对有涉税违法行为的纳税人或扣缴义务人开展的税务检查和处理活 动。其涵义包括以下几个层面:一是税务稽查主体为从事税务稽查的专业机构;二 是稽查对象是经科学选案或举报等途径而确定的有涉嫌违法行为的纳税人或扣缴 义务人;三是税务稽查严格遵循法定程序,必须经过选案、检查、审理、执行四个 环节;四是税务稽查通过打击偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗取出口退税等涉税违 法行为,以达到震慑犯罪,维护税收秩序的目的。从上述分析我们可以把税务稽查 的职能概括为监督、处罚、威慑和收入四个方面。由此可见,一级稽查模式首先要 符合税务稽查的本质要求,其次要与其职能相吻合。笔者认为,一级稽查模式是通 过在县以上税务机关设立相对独立的税务稽查专业机构,配备专业化的税务稽查人 员,在本级税务机关和上级稽查机构的共同领导下,依法律、法规和法定程序的规 定,独立行使税务稽查职能,查处涉税违法案件。相比原模式,一级稽查模式提高 了各级稽查局的行政级别,与各级税务主管机关(管理局)平级,便于独立行使稽 查职务能,最大限度的排除了行政干扰。由于一级稽查模式适合我国的的基本国情, 与税收征管改革的总体思路相一致,符合税务稽查工作的内在要求,因此,具有先 进性、适应性、法律性的特点,对推动稽查工作的发展,具有积极的意义。在我国, 税务一级稽查模式的变迁,大体经过了征管查合一、税收业务统管的稽查模式,征 管不分、管查内分离的多级稽查模式,征管不分、管查外分离的一级稽查模式三个 阶段。

o‘中华人民共和国税收征收管理法实施细则:}第9条

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(一)征管查不分,税收业务统管的稽查模式

我国税收稽查模式在1987年以前,实行的是“一人到户,各税统收,各环节 统管,上门收税’’的管查合一专管员①稽查模式。那时基本上是由一人上门完成从 税款的征收、税源户管理到纳税稽查的全部环节。此种稽查模式虽然具有对纳税人 信息掌握全面、行政效率高的优点,但因为落后的征收技术手段,匮乏的监督制约 机制,造成了执法主观随意性大的弊端,无法满足现代化税收管理的要求。

(二)征管不分,管查内分离的多级稽查模式

1987年至2001年间,信息化技术越来越多的推广和运用于税收征管中,监督 制约机制也逐步引入其中,至此,“征管不分、管查内分"的稽查模式建立起来。 实践中,此种多级稽查模式被划分为两个阶段:第一阶段,1987年至1996年间, 管理和稽查的职责分离开来,但仍未成立规范的稽查机构——稽查局。1987年,财 政部税务总局通过在征管基础较好的地区中选择吉林省、河北省、湖北省和武汉市 试点征管改革,并于1988年确定将原有的“一人统管各税,征管查合一"征管模 式改为“征管查"三分离或者“征查"两分离,使稽查与征收、管理渐渐分离开来, 税务稽查由此独立出来。第二阶段,1997年以《国务院办公厅关于转发国家税务总 局深化税收征管改革方案的通知》圆及新《征管法》的实施为契机,全国从国家税 务总局到省、市、县各级国家税务局、地方税务局层层正式设立稽查局或稽查分局。 截至2000年底,全国税务稽查机构已建立6752个(其中地税系统3280个),配备 稽查人员13.56万人(其中地税5.49万人),从机构上实现了管查的内分离,在城 市确立了市、区税务局双层稽查体制,在农村建立由县(市)局稽查分局和基层税 务分局(税务所)共同负责的稽查管理体制,由此形成了管查内分离的多级稽查模 式。

与征管查不分的稽查体制相比,管查内分离的多级稽查模式成立了稽查机构, 确定了稽查职责,建立了权力制约机制,促进了人员的规范执法。但依旧存在着实 践障碍和体制缺陷:一是各种行政干扰影响大,没有建立独立行使职权的稽查机构, 其独立的执法主体地位受限。二是稽查职责不够清晰,稽查业务边界不够明确,稽 查效能未能充分发挥。三是稽查工作缺乏集中管理,执法规范及尺度不一致,稽查 人员分散,势单力薄,导致稽查的力度、广度、深度不够,不可能形成强大的打击 。专管员:基层税务管理机关中从事税收管理工作的税务人员

o‘国务院办公厅关于转发国家税务总局深化税收征管改革方案的通知》:国办发[1997]1号文.

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力量。四是稽查内部四环节选案①、实施圆、审理③、执行④没有实现真正意义上的相 互独立和分工制约,未能充分体现程序监控的作用。

(三)征管不分、管查外分离的一级稽查模式

由于多级稽查模式的上述弊病,全国各地税务局在国家税务总局的指导下从 2001年起,开始积极探索和推行以省或地(市)集中统一管理的一级稽查模式。 2002年初,黄石市地税局开始了一级稽查模式的摸索与实践,形成了“两级联 动"的一级稽查模式。从2003开始,宁夏回族自治区国税系统在6个市级单位推 行了“集中稽查”,撤销合并了26个县区级稽查局(科),保留了11个县级稽查 局,改革后全区包括省级稽查局一共只有18个稽查局。2003年甘肃金昌市地税局 开始进行一级稽查模式的改革。截止2008年,海南省国税局在全国范围内率先取 消所有县级稽查机构,设置5个直属稽查局,负责全省16个市(县)国税的稽查 业务,初步建立了省级“一级稽查模式"。青岛、厦门、西安等市国税系统也先后 确立了集中统一管理的一级稽查模式。国家税务总局稽查局局长马毅民在2010年1月召开的全国税务稽查工作会议上指出,实行一级稽查体制的地区已占到70%,而 且总局肖捷局长强调还将在全国适当提高一级稽查体制的比例。这说明管查外分离 的一级稽查模式已经成为现阶段稽查管理体制改革的主流和方向。

o选案:负责稽查对象的选取,并对税收违法案件查处情况进行跟踪管理

母实施:税务机关代表国家依法对纳税人的纳税情况进行检查监督

回审理:依据法律、行政法规、规章及其他规范性文件,对检查部门移交的‘税务稽查报告》及相关材料进行 逐项审核,提出书面审理意见

。执行:接到《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书'、‘不予税务行政处罚决定书’、‘税务稽查结论>等 税务文书后,及时将税务文书送达被执行人.

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二、税务一级稽查模式的现状审视一以武汉市国家税务局为例 (一)武汉市国税系统一级稽查模式现状

我国税务一级稽查体制是各地因地制宜的选择,因而各具特色。2009年底,武 汉市国税系统重组稽查机构,撤销了全部行政区、经济开发区区属稽查局,结合武 汉市地域广阔、企业较多的特点,在全市设立了五个跨区域行政区划的市局直属稽 查局(不含市局稽查局),分片负责稽查业务管理、查处大要案和重点税源户,实 行征管、稽查彻底分离和稽查系统内的垂直管理。至此,稽查执法权由分级行使变 为统一行使,稽查人员由分散管理转为集中管理,“市级集中管理、统一平台、两 级联动,独立稽查、规范执法、提高效能"的一级稽查模式正式确立。

目前,武汉市国税系统包含市局稽查局在内共有6个正处级稽查局,557人。 除市局稽查局外,5个直属稽查局均设有办公室、人事教育科、综合选案科、检查 一科、检查二科、检查三科、案件审理科、案件执行科、举报中心等9个正科级内 设机构。截止2011年底,全市总户管量达到17.96万户,其中已办税务登记企业 7.59万户,而这里面增值税一般纳税人就有2.95万户(见图2),管辖范围每个 直属稽查局都有3—4个区(见表1),下户检查作业面半径大。

图2武汉市稽查系统2011年总户管分布图

表l武汉市稽查系统各直属稽查局管辖范围

武汉市国家税务局第一稽查局 江岸区、黄陂区、新洲区

武汉市国家税务局第二稽查局 江汉区、研口区、东西湖区

武汉市国家税务局第三稽查局 汉阳区、蔡甸区、汉南区、武经区

武汉市国家税务局第四稽查局 武昌区、青山区、江夏区

武汉市国家税务局第五稽查局 东湖区、洪山区、化工区

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(二)武汉市国税系统一级稽查模式运作成效

在“一级稽查"模式下,稽查人员从分散管理变为集中管理,稽查执法权从分 级行使变为统一行使,执法定案权从分散确定变为集体审理确定。各科室作为稽查 局的内设机构职责清晰,责任明确。一方面,四个环节有机衔接,实现了科学选案、 重点检查、严格审理、规范执行的目的(见图3);另一方面,四个环节彼此分离、 彼此监督、彼此制约。统一科学、规范高效的稽查运行体系,确保了“一级稽查" 的顺利实施。纵观两年多以来运行现状,一级稽查模式使税务稽查“外反偷漏,内 促征管"的职能得到进一步强化,对于提升征管水平,规范税收秩序,打击涉税犯 罪,促进依法治税,保障税收收入等方面发挥了重要作用。

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图3稽查四环节流程图

1.税务稽查执法行为进一步规范

与以往分散式稽查相比,“一级稽查”脱离了地域管辖中和企业间的征管关系, 稽查过程中人为因素相对减少,尽可能地避免了地方政府部门间的行政干预,大幅 度地降低了协调成本。同时,由于执法行为的规范,税务稽查的严肃性得到有力保 障,执法刚性得到明显增强。一是统一了税务行政执法的尺度。实行“一级稽查" 体制后,执法尺度和执法手段更加统一,真正体现了公平、公正的税收执法原则, 消除了多头执法、重复检查的弊端。二是加大了税务稽查的力度。实行“一级稽查" 后,所有稽查案件集中审理,使稽查程序、政策执行、执法文书使用以及执法尺度 的掌握,标准更加明确,口径更加统一,从而加大了稽查力度。三是增强了税务稽 查的科学性。实行“一级稽查"体制后,税务稽查的计划性和科学性增强,使稽查 工作在时间和空间的组织安排上更加合理和高效,克服了选案工作的随意性,使稽 查资源得到了充分的利用,为集中力量抓好重点行业和重点税源的专项检查,有的 放矢地开展专项检查工作奠定了良好的基础。四是减少了税务行政执法的随意性。 实行誓一级稽查"后,稽查人员相对集中,便于统一调配和管理,实现了税务稽查 由“分散型"向“集约型"的根本转变,使税务稽查选案、稽查、审理、执行四个 环节达到高度统一,形成了既相互分离,又相互制约的运行机制,减少了税务行政 执法的随意性和对稽查执法的干扰,检查难、处罚难、执行难等问题在一定程度上

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有所好转。“一级稽查’’体制进一步规范了税务行政执法行为,促进了税务稽查与 征管工作管理水平的提高,同时也起到了“外树权威、内促廉明、以查促管、以查 促收’’的作用。

2.税务稽查效果进一步显现

实行“一级稽查"后,由于集中优势力量,实行专业稽查,更好的做到各司其 职,各负其责,有利于扩大和巩固稽查成果。一是便于集中各区的征管信息,有利 于做好查前准备,进行深入分析,找准突破口,提高稽查效率。同时也有利于稽查 信息的及时反馈,并与征管部门进行信息交换,实现“以查促管"的目的。二是稽 查面扩大有利于对全市范围内纳税企业的宏观控制和对整体税源的掌控,有利于对 稽查工作的整体管理,促使实地查帐更为全面和深入。三是分行业进行稽查有利于 稽查业务向精细化、专业化发展,处罚幅度相对平衡,执法不公的现象有所好转。 同时分行业稽查,有利于行业间的特点对比和数据分析,对行业的专项检查更深、 更细,对重大案件和突发案件的查处力度更大、速度更快。自一级稽查改革两年以 来,全市专项检查全面开展,大案要案深入检查,发票整治重拳出击,协查工作成 效突出,举报管理有效运转,内外协作形成合力,全市国税稽查部门的查处打击、 教育震慑和以查促管、以查促收、以查促查、以查促改等稽查职能作用得到充分发 挥。2011年全市国税稽查系统共实现查补收入88544万元,占年计划106.7%;全 市国税稽查查补100万以上大要案84户,查补税款54638万元,罚款474万元, 滞纳金加收2285万元,大要案户数和查补税款比上年分别增长53.1%、11.5%;全 市户均查补税款32万元,比上年增长77.7%;全市一线稽查人员人均查补税款 190.43万元,比上年增长32.5%。(见图4)全市稽查选案准确率达到95%以上,通 过稽查选案,促使26户企业在管理局申报补缴税款15340万元。

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图4武汉市国税2009—2011年户均、人均查补税款

3.税务稽查促进税收管理进一步完善

税务稽查的一个重要职能就是外反偷逃骗,内促征管廉。实施“一级稽查"后, 税务稽查对各级征收管理部门的监督作用更加明显,根据稽查结论向各征管局传递 《税收征管建议书》,促使各征管局加大征管力度。为避免“淡化责任、疏于管理" 的问题出现,各征管局也通过认真落实国家税务总局制定的《税收管理员制度》∞, 督促税收管理员贯彻落实税收法律、法规和各项税收政策,按照管户责任,依法对 主管的纳税人、扣缴义务人申报缴纳税款的行为及其相关事项实施直接监管和服 务,认真履行工作职责,从税务登记管理、纳税申报、纳税评估圆、发票核查、日 常检查,到非正常户认定等税收管理等环节,都要实施规范管理,达到提高征管质 量和效率的目的,实现税收管理的科学化和精细化。一是正式规范了稽查纳税服务。 制定了稽查局纳税服务工作规范(试行),坚持稽查公开服务,从稽查四环节规范 稽查纳税服务,提高稽查文明执法水平。二是认真落实了稽查建议书制度。案件稽 查结束后,针对检查中发现的征管问题,检查人员提出具体的征管建议,形成税务 稽查建议书,及时传递给市局相关业务部门和各管理局。针对行业检查、专项检查、 大要案件检查,分别写出行业检查情况分析报告、专项检查情况分析报告和个案专 题分析报告,并将形成的报告及时传递给市局相关业务处室作为指导管理工作参 考。对在检查中发现的各类税收管理问题,以《情况反映》、《领导参阅》、联席会 等形式,向市局领导及相关部门通报,及时堵塞了管理漏洞,起到了以查促管的作 用。两年来,全市稽查部门共发送稽查建议书409份,编辑《情况反映》、.《领导参 阅》4期,提出税收管理各类建议1000多条.,其中,2010年稽查系统共向相关部 门发送稽查建议书184份,收到回复140份;2011年稽查系统共向相关职能部门发 送稽查建议书235份,收到回复225份(见表2)。三是及时办理了部门移送案件。 近两年,全市由管理局及市局业务处室转来案件共计21件,已执行完毕15件,查 补收入979.76万元。四是积极开展了税收管理工作协作。主要是加强与管理部门 在纳税信用等级评定、税收宣传、纳税服务等方面的联动合作,这些合作不仅促进 了管理局工作,也丰富了稽查工作的内涵。五是不断拓展了案件查处对促进税源管 理的延伸效应。据不完全统计,两年来,在稽查选案促动下、在案件查处的震慑下、 在稽查建议的引导下,各管理局通过开展纳税辅导、纳税评估、企业自查、规范管 理等措施,促使纳税户直接补交税款累计达3亿多元。如通过某食品案的查处和税

。税收管理员制度,是指国家为了加强税源管理,建立的税务管理人员亲自接触纳税人、了解掌握辖区内纳税 人税源及其变动情况,克服税务人员对纳税人税源情况了解不足,掌握不实,疏于管理等问题的一项制度. o纳税评估:税务机关对纳税人履行纳税义务情况进行事中税务管理、提供纳税服务的方式之一.

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源管理规范,据不完全统计,两年来增税就达2400多万元。又如2011年初对某服 饰有限公司进行检查,查补入库税款和滞纳金共计430万元,不仅堵塞了税收管理 上的漏洞,也初步摸清了电子商务网店经营的一些规律,为加强电子商务网店的税 收管理探索了经验。

表22010年-2011年武汉市稽查系统建议书反馈情况

发出建议书 收回建议书

2010年 184140

2011年 235225

4.税务稽查队伍结构进一步优化

“一级稽查"体制的建立,打破了原有的组织体系,加强了稽查力量,选配了 一批业务能力强、政治素养高的税务人员加入到稽查队伍中。与此同时,也对整合 后的稽查人员提出了更高的标准和要求,在努力培养和打造一支能适应现代化稽查 工作、能打硬仗的全面型高素质稽查专业队伍方面,不断研究新方法、探索新思路, 更好地促进自身业务素质和服务水平,在加强稽查干部队伍的建设与管理方面不断 取得新成效。通过对稽查人员和稽查骨干力量的集中,使税务稽查人力资源结构得 到进一步优化,提高了税务稽查队伍的综合素质,增强了凝聚力和战斗力,使各项 专项检查更深、更细,对重大案件和突发案件的查处力度更大、反应速度更快,确 保了案件查处的准确性和时效性,更好地发挥了税务稽查监督职能和震慑作用。 (三)目前税务一级稽查模式中存在的不足及成因

一级稽查模式的运行虽然取得了较好的成效,但其效能优势还没有充分发挥和 完全释放,主要是确保选案准确难,查案取证突破难,疑难案件执行难,究其原因 有以下几个方面:

1.法律法规不配套

税收征管法及其实施细则规定了税务稽查打击偷税、逃税、骗税、抗税等各种 涉税违法行为,整顿规范税收秩序的职责,在法律上却并未赋予与履行稽查职责职 能相匹配的职权,这一长期制约税务稽查质效的瓶颈,在一级稽查模式下显得尤为 突出,并呈现出新的特点。

(1)法律法规缺失,权力配置不足。一是缺失税务稽查搜查或侦查权,税务 案件稽查难以深入和突破,影响稽查质量。一级稽查模式的工作重点,就是突破大 案要案稽查、整顿规范税收秩序、打击涉税违法行为,经常会遇到被检查对象拒绝 查账、拖延查账、账目提供不全、修改账目、转移账目情况,但由于法律没有赋予 税务稽查相应的搜查权(侦查权),无法获得足够有效的证据证明涉税违法行为, 导致税务稽查案件无法突破或无法准确定性,不能使涉税违法犯罪分子受到应有的 惩罚。二是缺失税务司法裁决权,稽查案件执行久拖不决,导致执行困难,稽查效 率不高。按规定,对确无履行能力的稽查案件,须由人民法院裁决宣布纳税人破产 后,才能进入稽查执行终结程序,但现实中,多数欠税纳税人不走破产程序就自生 自灭了,导致稽查案件不能按程序执行终结,形成长期挂案,增加执法风险。税务 司法缺失,还直接导致部分法律、法规条款实施性不强。如新《征管法》及其实施 细则规定:“税务机关可对纳税人的债权行使代位权和撤销权,但只能申请人民法 院行使①",且手续繁琐,程序复杂,不仅增加了税收成本,还不具备可操作性。 (2)部分法律法规不适应一级稽查模式需要。现行《税收征管法》规定:“税 务机关在行使税收保全措施、税收强制措施、调账检查权、银行账户或存款查询权 等5种税收执法权时,须经县或县以上税务局长批准圆。"这一规定不适应一级稽 查模式下的税收执法和稽查工作要求。从机构设置和管理体制看,一级稽查模式下 税务稽查局,从原县(市、区)级税务局、甚至地(市)级税务局分离出来,打破 了原行政区划的界限,由省或地(市)一级稽查局实行直接的垂直管理,在这种机 构设置和管理体制下,按现行征管法的规定,稽查局行使上述五种税收执法权须经 地市或省级税务局长批准,这样的规定在一级稽查模式下难以操作,不具有现实性。 从职责划分看,税务机关内部将在征管和稽查之间进行合理而明确的职责划分,征 管部门的职责主要是进行以强化基础信息、纳税服务、纳税评估的税源户管理。稽 查部门的职责主要是打击涉税违法行为和专项整治、提高纳税遵从度。征管部门在 税务管理过程中若发现纳税人有重大涉税违法行为,应移交到稽查部门进行查处, 不需要行上述五种税收执法权,经县或县以上税务局长批准行使上述税收执法权只 能是针对稽查局。从税务机关的机构名称看,税务机关名称的专业化特色越来越明 显,用税务征收管理局(包含国税和地税)、税务稽查局等名称命名的税务机关, 取代原来意义上各项职责齐全、各项业务统管的县(市、区)级甚至地市级税务局 名称,已成为发展趋势。很显然,行使上述五种税收执法权须经县或县以上税务局

o‘税收征管法》第50条规定。

口‘税收征管法》第38条、第40条规定。

长批准,是针对稽查局隶属省、地(市)、县(市、区)各级税务局的多级稽查模 式或管查职责不分的背景而设定的条款。

2.护税网络不健全

税务部门唱“独角戏’’的现象仍然存在,税务稽查急需得到全社会的协作配合 问题尚未从根本上解决,尤其是在查处大案要案时层层受阻,工作很难开展,削弱 了税务稽查的职能作用,阻碍着一级稽查模式的运转。

(1)国税、地税稽查机构分设,影响税务行政效率。由于国税与地税部门之 间还没有完全做到信息互通,国税稽查局与地税稽查局之间、地税稽查局与国税征 管部门之间、国税稽查局与地税征管部门之间不能实现相关数据资料信息的共享, 国、地税两个稽查机构在不同的时间对同一纳税人的涉税事项实施稽查的情况时有 发生,直接导致了稽查成本的增加、纳税人负担的加重、税收效率的降低。

(2)稽查与司法机关联合办案机制不明。目前的一级稽查模式下,受稽查 权限不足、稽查手段有限的制约,税务稽查借助公安、检察等司法机关的力量联合 办案必不可少。在武汉市国税系统,由于稽查机构设置打破了行政区划界限,各个 稽查局的管辖范围均对应3-4行政区,而公安、检察等司法机关查办涉税违法案件 仍受到地域管辖的限制。常规来说,公安、检察等司法机关的案件管辖权与行政区 划一致,这对一级稽查模式下稽查与公安、检察机关联合办案提出了新的课题。如 果某稽查局与辖区内所有公安、检察机关联络,必然导致稽查成本增加:如果与某 区公安、检察机关有选择性地联络,必然出现公安、检察机关接办涉税案件受理难 的情况。即使由上级公安、检察机关指定管辖稽查局辖区内的涉税违法案件,这也 不是常态和长远机制。

(3)稽查与社会相关部门的信息共享程度低。一是税务稽查机构与金融机构 等社会职能部门的信息沟通不顺,银行、证券、保险、邮政、电信、中介机构、行 业协会等单位,既是被检查的纳税对象,又掌握着其他纳税人的相关信息资料,在 社会护税协税网络中具有重要的作用,而目前还没有直接的信息联通;二是还未建 立与政府监管部门闯的协税护税网络,税务稽查机构与工商、财政、海关、房管、 土地、药监、建设、物价、交通、商品检验、外汇管理等政府监管部门之间,不仅 信息几近隔绝,而且部分部门护税协税意识淡薄。

3.管查互动不畅通

我市建立“一级稽查"模式以来,征管水平提高很快,税收征管新格局初具规 模,基本适应了税制调整与完善的要求。税务稽查作为征收管理的一种手段,既打

击了涉税违法犯罪、促进了纳税人正确履行纳税义务,创造了法制公平的税收环境, 还有利于征管工作质效的检查与监督,客观上促进了税收征管质量的提高。然而, 随着税收工作实践的不断深入,税收征管与税务稽查之间存在的沟通不畅、各自为 战、联系不紧密等问题日益暴露,某种程度上制约了税收整体工作水平的提高。 (1)对互动机制的重要性和必要性认识不到位。突出表现在管查互动的起始 和反馈两个环节,对信息核实、传递、成果运用等重视不够,影响了征、管、查互 动工作的质量和效果。一是部门间的信息传递重视不够,协作运转效率不高。由于 存在着认识上和配合上的问题,职责不清晰,任务不明确,“谁来传、谁来接、谁 来负责’’还需要进一步界定;部门间的横向、系统间的纵向配合渠道不通畅,传递 手续不齐全,相互之间的约束力不够,协作力度不强,互动工作的质量和效率受到 不同程度的影响。如征管局仅重视本部门对信息的掌握情况,没有及时更新并确保 录入CTAIS∞系统的税务登记基础信息、户管总量变动信息及其他信息资料等信息数 据完整、准确、可靠,从而影响稽查案源部门查询、使用。稽查局在实施稽查过程 中发现的纳税人各类信息有误、或纳税人实际情况已经变化等情形,未及时向征管 局反馈。二是对另一方工作成果的运用重视不够,管查信息的增值利用水平较低。 稽查局在进行选案时,全部采取人工选案,没有充分运用管理部门的税收管理成果, 如分析征管档案资料、在征管信息系统中进行同行业数据比对分析、利用税负预警 机制等。管理部门不重视稽查局的稽查成果,如无指定专门部门专人负责接收、统 计《税务处理决定书》回、 《税务处罚决定书》回、 《稽查建议书》固等,对《稽查 建议书》的有关建议、措施落实也不够到位。

(2)征管资料数据质量不高,不便稽查使用。武汉市国税系统一级稽查模式 下,主要依托征收局采集纳税人的信息数据。从目前情况看,征收局C烈巧信息数 据的质量,尚不能很好地服务于稽查工作。一是信息资料的内容覆盖不全。纳税人 的经营地址、联络渠道、信用等级、生产经营品种、生产经营项目、生产销售规模、 财务情况、纳税申报等内容,没有全面反映和记载。二是信息资料陈旧失真。对纳 税人的生产经营、财务状况等方面资料信息,没有实行严密地跟踪、动态管理,资 料信息更新慢甚至没有更新,数据库的信息资料陈旧失真。三是历史资料信息丢失。

o CTAIS:中国税收征管信息系统(英文China Taxation Administration Information System缩写为CTAIS)

o税务处理决定书:税务机关依据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则的规定、要求,对纳税人 违反税收法律法规、行政规章行为作出的行政处罚,并送达纳税人在规定的期限内执行的书面决定。

@税务处罚决定书:是税务机关在对各类税务违法行为依法调查、审理后,依据有关法律、法规、规章,作出补税 等作出处罚决定的法律文书。

固稽查建议书:稽查结束后,稽查部门向纳税人提出稽查建议的文书,以此帮助纳税人不断提高财务管理和依 法纳税水平。

由于数据库的容量和保管问题,目前CTAIS数据库的信息资料只能保存3年左右, 而纸质数据档案由于各种原因而保管不全,导致纳税人的历史资料信息丢失。稽查 实践中,对纳税人的申报及财务会计核算档案数据资料的使用,至少应向前追溯 3—5个会计年度,有的甚至要在8年以上。数据库纳税人资料信息不全,导致稽查 选案依据不足,选案质量受到影响。由于纳税资料等稽查信息不全,取证定性困难, 执法风险增加。如:在纳税人已搬迁或失控的情况下,由于数据信息没有及时反映 和更新,仍被选定为稽查对象,为了寻找该户,往往要用1-2天甚至更长时间,而 且还会经常出现选出的稽查对象找不到户的情况。

(3)税务稽查与纳税评估之间的关系界定不清,矛盾较大。纳税评估是税务 机关通过数据信息的分析比对,对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的准确性和真 实性作出定性和定量的判断,并采取下一步征管措施的管理行为。从纳税评估的这 个定义我们可以看出,税务稽查与纳税评估是两个完全不同的概念,而且关系不大, 但是由于实践中,各级各地对纳税评估的职责理解不一,执行中各行其是,从而造 成纳税评估与税务稽查的矛盾越来越大。主要体现在:一是纳税评估与税务稽查 “碰头撞车刀。一方面稽查局稽查立案后,征管局先于稽查局对企业进行纳税评估, 出现纳税评估与稽查碰头撞车现象。这种现象既浪费人力资源,又容易带来工作矛 盾,同时还给纳税人造成额外负担。另一方面征管部门不能及时向稽查部门移送发 现的涉税问题,稽查部门发现的问题也未能及时传递至管理部门,或者发出的稽查 建议书不能得到征管部门应有的重视和及时的信息反馈,导致稽查与征管之间各自 为战,缺乏统一规范的协调机制。二是纳税评估的期限越界前移。按现行管理规 定,纳税评估只对纳税人当期纳税情况进行评估。但是,有的基层税务部门在实际 操作中,对重点税源户或效益好的纳税人进行评估时,将纳税评估期限前移到已往 年度,以期获得更多的入库税款。三是对在纳税评估中发现的有问题案件,由于征 管部门自身利益的考虑往往该移交的不移交,不该移交的反而移交。如:评估中发 现纳税人有偷税行为,征管部门往往考虑到自身评估成果不移交稽查处理,让纳税 人主动补申报,而将一些钉子户或征管上认为比较难以处理的问题移交稽查处理, 如:走逃户、政策界限不清等问题。对后者,由于现行政策没有明确的规定,许多 地方纳税评估部门也对纳税人实施检查,客观上在征管部门又形成了一个稽查机 构,类似于“一级稽查”实施前的“二级稽查"。上述问题的存在,削弱了稽查的 职能作用,增加了纳税人的负担,形成了事实上的重复检查。

4.体制运行有缺陷

现行稽查体制虽然呈现出良好的运行态势,但也逐渐表现出一些不和谐因素。

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(1)机构设置有膨胀之嫌。一级稽查体制建设,首先要解决的是机构设置问 题。机构设置的数量和密度应该与税源户管的数量和密度直接相关,两者具有一致 性和关联性。由于一级稽查体制的机构设置打破了行政区域划分的界限,但具体应 该设置多少个稽查机构、在什么地方设置机构集中办公比较合适,需要充分考虑和 科学论证,否则就会造成机构的臃肿和成本增加,浪费社会公共资源。如,现行一 级稽查模式下的稽查局内设机构不但设置了选案、检查、审理、执行、举报等业务 部门,以便稽查内部相互制约机制的形成,而且还设置了办公室、人事教育等行政 部门,内设机构可i胃I'I类齐全。一方面,内设机构求全,增添了领导职数。以武汉 国税系统的一级稽查模式为例,由15个区稽查局合并成立5个直属稽查局时,副科 (含)以上领导干部97人(目前尚未配齐满编),增}Jfl45人。另一方面,内设机构 的机关性科室都有纳入目标考核的工作内容,增加了一线稽查人员的工作量,容易 分散稽查工作精力,影响稽查中心工作。

(2)人员配置不合理。由于机构增加、行政人员增多,稽查一线人员减少、 工作负担加重。武汉市国税系统由15个区局稽查局合并成立5个直属稽查局后, 其总人数为527人,比原来增加19人,而一线稽查人比原来减少约70人。实施一 级稽查后,市局对5个直属的稽查局视同区局统一管理和考核。由于稽查局为尽可 能的保证稽查力量,将有限的人力资源向一线倾斜,机关科室人员有限,素质参差 不齐。但这有限的人员需面对市局机关各部门的工作要求。仅以办公室为例,相比 区局而言,承担着办公室、服务中心、财务科、信息中心的工作,接受市局办公室、 服务中心、财务处、督查内审处、信息中心以及市局稽查局办公室六个部门的检查 考核。加之稽查局人员以前大都未从事过相关工作, “一针万线"的矛盾凸显。 (3)稽查力量不能适应户管量的需要。放眼目前全国范围来看,稽查系统人 员基本只占税务人员的11-15%,远远未达到总局提出的稽查人员占税务人员40%的 设想和要求,稽查力量的不足与户管量的增长形成矛盾。就武汉市国税系统的情况 分析,截止2011年末,该市总户管量为17.96万户,其中7.59万户为已办税务登记 企业,而这里面增值税一般纳税人就达N2.95万户,而全市共有稽查人员(含市局 稽查局)574人。2011年该市安排稽查增值税一般纳税人∞6000户,如果按照2010年 底的静态数据和检查规模,需要5年才能对增值税纳税人轮查一遍。更何况新的增 值税条例及其实施细则实施后,因一般纳税人起点降低,将会有更多的小规模纳税 人⑦转为一般纳税人,稽查的户管对象更多,稽查工作量更大,稽查力量更显得不 。一般纳税人:年应征增值税销售额超过财政部规定的小规模纳税人标准的企业和企业性单位。

o小规模纳税人:指年销售额在规定标准以下,并且会计核算不健全,不能按规定报送有关税务资料的增值税 纳税人.

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适应户管量大的需要。稽查力量不足的弊端,一是稽查人员疲于应付,稽查深度难 以保证。现在稽查人员一次进户检查,一般要检查纳税人3-5年的纳税情况和发票 使用情况,有的要检查5-7年以至更长时期,仅结算各税每年应纳税额、已纳税额 以及核对发票领购、使用、库存份数就需要较多时间,很难保证稽查质量。二是稽 查对象范围出观“盲区"。稽查局的重点主要聚焦于一般纳税人,很少稽查到小规 模纳税人,个体工商户、非正常户、漏征漏管户、以及事业单位纳税人并未列入检 查对象范围,由于部分纳税人逃避了税务检查,使得稽查职能作用不能完全覆盖而 导致“盲区”出现。三是税务稽查面呈逐年下降的趋势。由于稽查力量不足,造成 很多纳税人3—5年或5—7年以至更长时间才能被检查一次,其弊端一是稽查周期增 长,涉税违法行为不能及时查处和纠正而逃之天天;二是稽查周期跨度长,检查涉 税事项多、所需时间长,难以保证质量;三是同样的涉税问题积累多年,一次清算 执行难。

(4)经费来源无保障。目前国税系统的经费来源主要有两个渠道:一是中央 财政的人头经费,二是地方政府的奖励或补助经费,而且后者在经济越发达地区所 占比重越大。从武汉国税情况看,由于一级稽查模式下直属稽查局在编制预算上没 有完全享受市局机关直属单位待遇,机构设置又打破了地方政府的行政区划,地方 政府的奖励和补助经费没有保证,因此稽查局的经费开支和干部的福利待遇堪忧, 与征收管理局干部的福利差距大,影响干部队伍的稳定和工作积极性。

5.稽查执法有风险

一级稽查模式后,由于稽查稽查执法风险不同程度的广泛存在于选案、检查、 审理、执行各岗位和环节中,主要表现为:

(1)选案环节风险。一是不按标准和要求选案,不选有案源线索的案件,造 成该选不选,造成该查不查;二是违反纪律和规定,向纳税人泄密案源的分配情况; 三是在分配案源时违背原则,以权谋私;四是在选案时不尽职尽责,选案准确性不高。 (2)实施环节风险。一是未按规定执行检查回避制度;二是在行使调账检查、 查询银行存款等各种稽查权时,不依法履行稽查执法程序,如未按规定制作、送达、 签收各种稽查通文书,不执行两人及以上人员上岗,不出示检查证件;三是不尽职 责,不能做到项目查到、税种查全、账务查清、问题查透,发现被查对象有转移资 产迹象,不及时提请采取措施防止税源流失;三是稽查工作底稿对发现的问题不作 记录或者不真实、完整、清晰记录;四是取证不具合法性,包括取证手段不合法、 取证程序不合法,证据不完整,有的甚至与纳税人联合制作假证,或者授意纳税人 毁灭证据;五是制作的稽查报告违法事实叙述不清,避重就轻或者避轻就重反映违

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法情节,多计算或者少计算应纳税款,适用法律不当;六是滥用行政处罚自由裁量 权,不公正执法,对不同纳税人的相同违法行为给予不同处罚。

(3)审理环节风险。一是对案件的违法事实不清、数据勾稽关系错误、证据 不足、定性不当(含适用规定、税款计算>、程序违法、处罚不当等方面审理把关 不严,一方面造成国家税款流失,另一方面因侵害纳税人合法权益导致行政复议时 被撤销具体行政行为,或者行政诉讼败诉。二是制作的审理文书擅自改变审理结论; 三是遗漏或缺失程序性文书。四是向执行环节移交审理文书不及时,造成查补税款 不能按期及时执行入库;五是对达到移送标准的案件不依法移送公安、司法机关。 (4)执行环节风险。一是不作为、不有效作为,或不依法采取执行措施,造 成应补税款、罚款无法执行到位;二是不依法移送司法部门税务稽查案件;三是未 及时送达税务处理决定书、税务处罚决书等税务文书,或送达文书方式错误,造成 税务处理、处罚决定的执行不落实;四是采取强制执行措施违法,程序错误,发生 行政赔偿;五是开票差错,造成税款、滞纳金、罚款多缴或少缴,损害国家利益或 纳税人利益。

(5)检举受理・风险。一是在受理信件、电话、上门或其他方式举报时,对举 报事项不作记录或记录不完整;二是对应转交的案件不按规定转交有关部门或单位 查处:三是对查处结果不按规定反馈、回复有关当事人,或反馈、回复意见不当, 造成举报人重复举报或工作投诉;四是不遵守保密规定,未经组织程序,向被举报 人、特定关系人或社会透露举报信息,发生泄密行为,妨碍检查人员的正常税务稽 查;五是对检举材料和线索不做认真分析,不按规定分类处理,对该查的案源不按 规定报送选案部门进行程序选案。

o检举受理:稽查局内设立税收违法案件举报中心,负责受理单位和个人对税收违法行为的检举.

三、完善一级稽查模式的对策研究

一级稽查模式,必须以科学发展观为统领,紧紧围绕税务稽查改革目标,按照 总局“稽查目标由以查补税收收入为主向以整顿和规范税收秩序为主转变;稽查重 点由以一般性税收违法行为查处为主向以税收违法大案要案查处、税收专项检查和 税收区域专项整治为主转变;稽查方式由以传统经验式检查为主向以现代化创新型 检查为主转变;稽查执法由以注重办案数量为主向以提高办案质效和优化执法服务 为主转变;稽查管理由以单项基础性管理为主向以全面系统性管理为主转变;稽查 队伍由以增加人员数量为主向以提高人员综合素质和专业技能为主转变”的要求, 探索构建我国税务稽查改革创新的体系。

(一)一级稽查模式的目标取向

1.完善税收法制,规范稽查执法

(1)明确征管稽查各自职责。以规范的法律形式明确税务稽查的法律地位、 组织形式、工作任务、责权范围、稽查程序、稽查内容、稽查手段等内容,明确划 分征管与稽查的内涵与外延,规范双方的协调配合业务,为稽查部门履行稽查职能、 做出税收处罚提供法律依据。

(2)赋予税务稽查相应的刑事侦查权。摆脱执法刚性不足、稽查权力软化、 与公安检察等司法机关联合办案体制不顺,办案成本高、效率低的窘境,以适应打 击涉税犯罪行为需要,保障税收实现的无偿性、强制性。

(3)提升稽查的独立执法地位。通过修改征管法条款,将现有的必须经有关 税务局长批准方可行使的税收执法权,改为同级别的稽查局长批准行使,否则难以 保证稽查的独立执法权。建议将税收征管法的有关条款修改为:税收保全、税收强 制、调账检查、银行账户或存款查询等方面的税收稽查权由稽查机构统一行使,其 批准权由相应级别的稽查局长行使。

(4)建立税务司法保障体系,提高执行力。从长远看,税务部门应建立自成 体系的独立受理涉税违法案件的司法保障机构,更好地行使代位权、撤销权,对确 无执行能力的涉税案件进行裁决认定,做到及时结案。

2.规范稽查职能,严格组织体系

(1)规范机构设置。稽查机构设置的总目标是压缩数量,提升级别,减少层 次,集中管理,高效运行,突破国税、地税系统及行政区划界限。机构设置的数量 和密度要考虑一下因素:一是行政管理人员与业务稽查人员的比例;二是干部上班 的路程半径;三是下户稽查及纳税人办税的路程半径。总之,要在科学论证的基础 上,统筹考虑稽查机构的数量及分布、稽查局内设机构的安排。应按照由省一级集 中管理、以地(市)一级为基层稽查局、县(市、区)级稽查驻点的层级结构设置 稽查机构。县(市、区)级的稽查驻点,只负责稽查实施、检举受理和案件执行的 部分工作,不负责选案和审理业务,致力达到稽查机构得到独立和提升后,从总量 上来看一线稽查人员不减、行政人员不增。

(2)明确稽查职责。总局稽查局和省、自治区、直辖市税务局稽查局以系统 业务管理为主并具有直接办案职能;地(市)级税务局稽查局具体实施稽查、办案, 确保实施以案件查处为主的执法型稽查。

(3)充实稽查力量。要逐步按照税务总局的改革目标,使从事税务稽查的人 员占所有税务干部的比例达到40%。在人员分配结构上,应该把大约70%的稽查人 员充实到稽查实施环节,以适应繁重的税务稽查工作的需要。稽查干部的素质直接 决定着稽查的质量和效率,“术业有专攻",要重点培养房地产、金融、商业、工 业、股权转让、资产重组等不同类别的稽查团队,以便稽查精细化管理、精确化打 击。同时,适当充实、培养计算机、法律、文秘人才,提升整体素质,适应各方面 工作需要,缓解“一针万线”的矛盾。

(4)加强过程监控。选案、检查、审理、执行四环节实行严格分离,强化稽 查案件在环节流转过程中的跟踪和监控。根据新修订的《税务检查工作规程》,由 选案部门严格按照检查时限60日、审理时限15日、执行时限7日的规定,对案件 检查进展以及在各环节流转情况进行考核,防止案件在实施、审理、执行各环节因 责任不强或互相牵扯而超过规定时限,保证案件的及时完成。借助税收执法考核系 统①,从风险程度、涉及岗位、责任追究等方面分类归集在稽查程序中容易出现差 错的税务稽查类指标和个人过错行为,做到早提醒、早预警,降低差错行为。 (5)保障经费来源。~级稽查模式实行集中管理后,要对办公、办案经费和 工资福利等经费进行调查摸底,形成经费拨付的保障机制,避免办公、办案经费与 工资福利经费相互挤占和挪用形象,确保稽查干部的工资福利水平不低于当地征收 管理局干部的工资福利待遇,起到稳定队伍的作用。上级税务机关对稽查局的经费

。税收执法考核系统:对税收征管、稽查等各环节执法行为进行监控的一种软件.

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预算应该有所倾斜和照顾,或者直按照市税务局机关标准预算和拨付,确保工资福 利和各项办公办案经费来源和途径雠4度化、规范化。必须通过正规合法的渠道获 得稳定充裕的稽查经费,包括人头经费、专项经费、举报奖励基金。人头经费应按 照规定标准拨付。专项经费要确保改善稽查装备和大型检查活动等专项支出的需 要。举报奖励基金必须保证按规定举报奖金的兑付,可以按举报案件查补金额的一 定比例提取,基金留存达到一定金额后,可以降低提取比例。

3.加强信息化建设,构筑广泛协税信息网络

(1)提高信息数据质量。依托CTAIS征管软件,搭建税务稽查数据库,提高 稽查办案水平和效能。税务稽查数据库的建立内容和要求应具备覆盖内容全面(包 含企业使用的财务软件信息等)、更新维护及时、时间跨度6年以上的基本要求。 (2)建立协税查税网络。借助快速发展的信息化手段,密切税务稽查部门与 海关、工商、财政、银行、房管、土地、建设、质监、药监、中介机构、行业协会 等部门的联系,实现税务稽查部门与上述各社会职能部门的信息对接和资源共享, 使税务稽查部门能够及时获得与案件检查相关的信息数据,建立全社会广泛的护税 协税网络。

(3)广泛建立“税务电子眼"。一方面,在不断推广使用税控加油机、税控 收银机的同时,另一方面借鉴交管部门的做法,在货物集散地诸如车站、仓库、码 头等地安装电子眼,搜集掌握物流运营情况,为税务稽查提供更多的有力依据。 (4)建立管查互动的信息传递机制。在明确税务稽查与税务征管各自职责后, 强化税务管理与税务稽查之间的沟通与协调,建立税务管理与税务稽查的互动平 台,其核心在于双方信息能够准确、完整、快捷的传递。

(5)建立、健全与公安联合办案的工作机制。现阶段税务司法条件尚不具备 的条件下,应完善相应的协作办案制度,明确对等的办理涉税案件机构,规范税警 双方的办案执法行为和程序,形成整体合力的效果,提高双方对税收违法犯罪行为 的震慑力。

4.优化稽查四环节,提升内部管理水平

(1)完善选案基础,创新选案方式。

加强税务稽查情报网络建设。拓展税务稽查情报的来源和途径,具体包括:纳 税人纳税资料收集、群众举报资料收集、社会有关部门的信息网络、税务代理和税 务咨询等中介机构提供的信息等,逐步形成各级税务机关、政府主管部门、社会行

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业相关部门三者联合,三位一体的点、线、面相结合,全方位、高效率的信息情报 网络,为准确选案提供坚实基础。

实行开门选案。在现代信息技术高速发展的今天,纳税户的情况瞬息万变,始 终处于动态变化之中,而征管信息资源相对某一时点来说则处于静止之中,因此有 必要在掌握纳税户征管信息资源的同时,进一步建立和健全纳税户的动态监控机 制,积极开展“开门选案",广泛从广播、电视、报纸、杂志等新闻媒体发掘和搜 集稽查案源,及时掌握市场动态,关注行业发展态势,做到“以不变胜万变"。 (2)完善检查方式,实现创新突破

全面实施稽查分类管理。一是按区域分布、行业重点、税源大小等标准,合理 确定检查企业的分类,实施重点税源轮查,一般税源企业常规检查,使稽查人力、 物力、财力等稽查资源与重点税源分布相对应,加大重点税源监管力度,提高重点 税源企业和行业检查质量。二是重点抓好税收专项检查和地区税收秩序整顿,达到 检查一个行业就规范一个行业,专项整顿一个地区就规范一个地区税收秩序的目 的。三是重点开展对税负明显偏低纳税人的税务检查,发挥以查促收、以查促管、 以查促改、以查促查的作用。四是提高税务稽查的检查面。确保年检查面30%,力 争每三年把应稽查户轮查一遍,填补因未进行税务稽查而出现的监控真空,及时发 现征、纳双方工作中的问题,堵塞税收漏洞。

推行稽查审计型检查工作底稿・模式。在调研学习的基础上,探索构建以涉税 风险防范为导向、以检查工作底稿为载体、以信息技术为依托的检查新模式。通过 统一规范检查流程和内容,记载检查行为,实现检查过程底稿化,加强对稽查过程 控制和质量监督,最大限度防止税收流失。

积极开展调研式检查・。紧密结合税收专项检查,选择部分热点、新型产业和 传统征管监管盲点行业,有针对性地开展企业经营模式、收支形式和纳税情况等方 面的调研式检查。调研式检查要及时总结共性问题,归纳有效检查方法,注重摸透 作案新手段、违法新情况,掌握行业的运行规律,发现行业存在的税收风险点,及 时提供查前培训范本,对更深入全面开展税收检查和稽查选案提供可靠依据。 (3)强化“三化"理念,严把审理质量

强化审理标准化建设。对各种涉税违法行为进行搜集、整理、归类,建立案件 审理模型,使相同的问题、相同的涉税违法行为、相似的情节,适用相同的处罚标

。审计型检查工作底稿:通过列示涉税风险点和评估、检查程序,指导检查人员“干什么、怎么干”,为检查人 员提供了统一规范的作业标准。

o调研式检查:将调研方法贯穿于税务稽查整个过程中,开展调研式选案、调研式分析、调研式实施和调研式 审理

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准和定性标准,确保稽查执法的公正公平,通过审理把关,尽可能减少和排除案件 查处的人为因素。同时根据不同行业,不同时期的稽查优秀范侈唾,制作标准化的审 理报告模式,以提高审理人员工作质效;

强化审理效率化建设。从审理范围、审理时限、审理内容、审理步骤、审理工 作底稿等方面理清职责要求、制定制度措施、规范审理行为。对《税务稽查工作规 程》规定的七方面审理内容进行进一步细化分解,统一审理的政策标准和尺度,并 要求在审理工作底稿上进行反映,既有利于案卷使用者了解案件的整个处理过程, 提高工作效率,又有利于明确各环节、各岗位的工作责任。

强化审理精细化建设。审理不仅要对案件检查的程序、认定事实、稽查证据、 适用法律进行审核,而且要根据CTAIS提供的信息进行审计式审理,推进案件审理 的深度和广度。要以“审计"的理念对被查单位稽查年度内的各经营项目、应纳的 各税种及应履行的代扣代缴义务逐一进行审核,判断其经济活动的真实性及履行纳 税义务遵从度,以发现未查清的其他税收违法问题,将税务稽查案件查深查透。 (4)转变工作思路,强化证据力度

加强税务稽查证据公信力和司法力建设。税务稽查在核定税款流失或确定涉税 违法结果时提供或运用的证据,与司法主张的证据要求有差异,造成税务机关在税 务司法诉讼的被动性。解决这个问题的途径就是要加强税务稽查证据公信力和司法 力建设。.首先,提高税务稽查的证据质量,强化取证的完整性。取证是税务机关的 法定职权,税务稽查应该对发现和认定的涉税违法行为进行全面取证,保证证据链 的完整性。其次,加强同司法机关的沟通,增强司法审查对税务稽查证据特殊性的 认同度。一方面由国家税务总局稽查局会同司法机关制定具有税务稽查工作特点 的、统一的、可操作的税务稽查取证标准,规范税务稽查工作取证行为。另一方面 由权力机关或司法机关,对税务稽查证据的特殊性及其与一般司法证据的差异性进 行司法解释说明,由司法机关在税务案件的证据审查中执行。税务稽查证据的特殊 性被社会认知和接受,既是有效堵塞税收漏洞、打击涉税违法行为的需要,也是税 务稽查规避执法风险的需要。目前,在税务诉讼案件中,应加强与司法机关的沟通, 努力提高税务稽查证据的证明力。

加强税法宣传,提高社会对稽查取证的配合度。《税收征管法》规定:“税务 机关依法进行税务检查时,有关单位和个人应协助税务机关调查"①。因此,在日 常的税收宣传中,税务机关应让公民和其他单位组织了解协助税务机关调查取证是 其应尽的义务。同时要加强与公安、工商、银行、财政、电信、邮政、铁路等部门 o‘税收征管法》第57条规定

的协调,利用现代化技术与其互联互通,共享信息资源,实现高效、快捷的查询, 为案件事实的定性取得真实、可靠的一手证据资料。

运用科技手段,解决取证过程中遇到的难题。在信息技术高速发展的今天,企 业运用财务软件进行会计核算日益普遍。财务软件会计数据的可修改性和会计资料 的无纸化,给传统意义上的取证工作带来了一定的困难。稽查局应通过加强计算机 知识的培训,使稽查人员了解有关财务软件的核算特点、使用方法、数据生成方式 以及相互逻辑关系,并积极研究开发稽查软件,以现代化科技手段促进取证工作质 量的提高。充分利用税控装置提供的信息和数据,解决某些行业(如服务业的餐饮 娱乐企业)营业收入难以确定取证的问题。

(二)完善一级稽查模式的建议

从我市一级稽查模式推行一年多的实践来看,提高新模式下税务稽查工作水平 必须从稽查职能、稽查方式、稽查队伍建设、稽查内控机制①等四个方面采取措施, 狠抓落实。

1.在稽查职能上应突出六个层面.

(1)围绕中心工作抓稽查。组织收入是税务机关的中心工作,税务稽查部门 只有始终坚持围绕税收中心工作,才能有所作为。要将服从服务于税收中心工作、 服从服务于税收管理作为税务稽查一以贯之的工作宗旨,任何时候都不能偏离。工 作中,既要严格依法稽查,规范执法,又要遵循税收与经济的基本规律,妥善化解 矛盾冲突,保证涉税问题有效处理,努力促进税收、经济和社会的协调发展。要加 大案件查处力度,直接产生税收收入;要做好以查促管,把稽查的结果反馈到征管 部门,通过不断强化征收管理,增加税收收入;要不断增强稽查执法的震慑作用, 提高纳税人税法遵从度,间接增加税收收入。

(2)维护税收秩序抓稽查。税务稽查的根本目标是整顿和规范税收秩序。要 通过严厉打击税收违法行为,维护良好的税收秩序,保证税收宏观调控政策传导机 制畅通,税收调节经济作用正常发挥;保证实现税负公平,最大限度地减少税收流 失;保证落实税收优惠政策,促使经济结构更趋合理、企业效益不断提高。要充分 认识整顿和规范税收秩序的紧迫性及必要性,准确把握经济发展脉搏,明确稽查打 击重点,严格执法、公正执法、文明执法,打击各类税收违法行为,创造公平、公 正的税收法治环境。内控机制:组织或系统强化内部管理,提高运行效率的手段和措施。

(3)坚持团结协作抓稽查。近年来,涉税违法案件逃避税收手段更加隐蔽, 受执法范围所限,仅靠稽查部门单打独斗,无法较好地完成各类查处任务。只有加 强与社会各界和单位内部各环节的沟通联系,建立起一个上下联动、横向互动的打 击涉税违法行为的天罗地网,才能形成团结协作执法的强大合力。要加强部门内部 协作,建立内部信息沟通衔接机制,促进查管互动。要加强与地方党委、政府及公 安、检察、地税、工商、银行等有关部门协作,畅通信息交流与共享渠道,完善联 动协作机制,构建协调一致、齐抓共管的社会综合治税网络。

(4)依托科技手段抓稽查。随着经济社会的不断发展、税收征管改革的日益 深化,税收违法行为已呈现出智能化、网络化、隐蔽化趋势,传统税务稽查模式和 方法已经不能适应新形势、新任务的要求,不走信息化的道路,稽查工作就没有出 路。实施一级稽查模式后,全市国税稽查系统要按照市局税收信息化建设的统一部 署,依托现有稽查应用软件和网络平台,坚持以理念为先导,以技术为支撑,以信 息为核心,以应用为目的,以机制为保障,努力提高涉税信息的集中度、加工度、 透明度、共享度和监控度。充分发挥信息技术与人工管理的整合效能,推进稽查工 作的科学化、精细化管理,不断提高稽查部门对税收违法态势的高灵敏度和快速反 应能力。

(5)防范执法风险抓稽查。税务稽查的特点决定其风险程度是税务执法风险 中最高的。因此,要突出抓好风险教育、警示教育,强化稽查干部的责任意识,化 解执法风险,避免因意识淡薄、对执法风险认识不足而出现失职渎职行为。要依法 科学设置稽查岗位职责,合理设定工作规程,认真执行评议考核,严格落实过错追 究。要建立起“行为规范、权力制约、过程监督、违法追究”的稽查机制。抓好以 案件首查责任制度、执法过错责任追究制度、涉嫌构成犯罪案件移送制度等各项制 度的落实。要通过对稽查错案的纠正和对相关责任者的追究,促使查办的每一个案 件程序合法、取证行为规范、事实清楚、证据确凿、适用法律法规准确、依法准确 定性处理。

(6)完善良性互动抓稽查。管查良性互动是不断提高税收工作质量的切入点, 税务机关要从内部管理入手,提高对加强税务稽查与税收征管之间关系重要性的认 识,不断探索创新两者之间有效衔接的手段与方式,构建起以信息化为依托的既有 分工,又有结合,职责明确,准确定位,监控有力,廉洁高效的互动工作机制。一 是要进一步完善案源管理、移送、转办制度,建立及时高效的案源传递渠道。二是 规范管查双方文书管理,建立出具证明管理等制度。如:对纳税人进行稽查时发现

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纳税人CTAIS中的状态为销户或者非正常户∞,需要征管局出具证明。可由稽查局 通过互动平台将需要提供证明的户管名单传递给征管局。三是强化成果运用转化, 建立定期情况反馈制度。一方面征管局定期将纳税评估发现的重要线索或形成的行 业模型等指标提供给稽查局,稽查局将此作为下一年度选案的重要来源和实施检查 的突破口,有的放矢地组织力量实施重点稽查;另一方面,稽查局应将当年度稽查 结果通过案例分析、稽查建议和专题报告等形式反馈给征管局,征管部门通过前台 的征管资料与案件的稽查结果的信息比对,针对企业有关纳税数据的差异,做好账 务处理,从而分析查找征管漏洞,加强跟踪管理。

2.在稽查方式上应探索五条新路

(1)规范行为,推进依法稽查。依法稽查是税务稽查工作的根本。大力推行 依法稽查,有助于贯彻落实国家税收政策,规范税收执法行为,保护纳税人的合法 权益。一是要全面提高稽查干部的法律素质。通过开展各类专题培训,全面提高稽 查队伍的执法素质和水准,不断增强稽查人员“依法稽查、文明执法"的理念。二 是要落实好新《税务稽查工作规程》。在全面理解学习的基础上,认真梳理稽查工 作岗责体系,理顺稽查工作流程中各个岗位的职责划分、业务衔接、工作标准和责 任追究,形成程序完备、流程顺畅、责任明确、监控有效的稽查工作分工制约机制。 三是要树立税务稽查良好的社会形象。主动将稽查工作置于税收工作的全局中去考 虑和安排,进一步增强稽查队伍的大局意识、责任意识和团队凝聚力、战斗力,进 一步树立公正、文明、廉洁的稽查执法社会形象。

(2)注重方法,推进科学稽查。税务稽查工作的核心是科学稽查。大力推进 科学稽查,有利于提升税务稽查工作的水平和效能,实现税务稽查“规范税收秩序, 提高税法遵从度,促进依法纳税”这一根本性目标。一是要提高选案质量,科学制 定稽查计划。总结和完善计算机选案工作,不断提高计算机选案的广度和准确性。 运用税收分析、税源监控、纳税评估和税务稽查“四位一体"的联动机制等综合手 段,提高税务稽查案源的准确性,提高税务稽查质量。对异常申报户、长期留抵税 款户、C级和D级纳税信誉等级户,作为重点稽查对象。同时要认真处理好涉税举 报案件,落实好举报回复和奖励制度。二是要强化评查工作衔接,形成工作合力。 明确评估与检查的职责范围。规范评估行为,不能以稽查手段、方式开展纳税评估。 加强评查案源计划管理,原则上同一纳税人一个纳税年度内,不同时安排重点评估 和税务稽查,对A级纳税信誉等级企业的评估与稽查要从严控制。建立联合评查制 。非正常户:已办理税务登记的纳税人未按照规定的期限申报纳税,在税务机关责令其限期改正后,逾期不改 正的,并经税务机关实地检查,查无下落且无法强制其履行纳税义务的纳税人.

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度,对同一纳税人不同税款所属期涉及评估、稽查的,可联合评查,按照“谁主管、 谁负责’’的原则,分别核实、分别处理。三是要注重检查方法,完善相关制度。结 合稽查工作实际,进一步完善企业自查制度、查前告知制度、检查辅导制度、检查 约谈制度、稽查建议制度、案件检查时限制度、案件质量评审制度、廉政回访制度 等相关制度,实现税务检查执法的公开、公正、公平和透明,化解检查与被查之间 的矛盾或争议,引导纳税人守法经营、诚信纳税。

(3)锐意改革,推进创新稽查。创新稽查是税务稽查工作的动力。发扬改革 创新精神,以创新的思维寻求稽查工作发展的新途径和新举措,不断提高稽查工作 水平,是摆在各级税务稽查部门面前的重要课题。一是要创新稽查方式方法。深入 研究稽查技术与方法,把现代化科技手段引入到稽查工作中,实施税务稽查的电子 查账方式。充分运用税收征管信息系统,完善、优化税务稽查模块。建立税务稽查 预警机制,对纳税人数量较多的行业,可确定l户---2户企业进行解剖式检查,梳 理归纳行业共性问题,从而不断提高稽查质效。二是要创新稽查风险防范机制。建 立相应的管理监督制度,进一步完善选案、检查、审理、执行四环节间相互制约机 制,保证税务稽查公平、公正执法。建立税务稽查工作绩效考核制度,将考核结果 和奖惩挂钩,鼓励先进,鞭策落后。加强与地方党政机关、纪检监察等部门的沟通, 主动接受监督,增加办案透明度,积极争取他们对税务稽查工作的理解和支持。三 是要建立稽查资格准入制度和完善能级管理机制。实行稽查资格准入制度,对稽查 人员凡进必考、优进劣汰,优化稽查人员配置。同时,进一步完善和深化稽查能级 管理,拉开稽查人员的收入差距,调动稽查人员的学习和工作积极性,推动稽查事 业的长远发展。

(4)提高质量,推进效能稽查。效能稽查是税务稽查工作的归宿。推进效能 稽查,有助于加大税务稽查打击的力度,提升稽查工作质效。一是要增强稽查的深 度,加大处罚的力度。对大案要案,要挖深、挖细、挖透。对部分涉税违法行为一 经查实,必须严格依法处罚;对屡查屡犯或偷骗税情节严重的予以重罚;对构成犯 罪的,依法移送司法机关追究刑事责任,决不包庇纵容,姑息迁就。二是要增强与 司法机关的沟通配合。与公安、法院、检察院等司法部门搭建重大涉税案件处理快 车道,及时查处大要案,提升税务稽查的威慑力。三是要推动稽查成果转化。建立 科学的稽查成果分析方法,对一个具体的涉税违法问题,应全面分析其产生的原因, 客观负责地写出整改建议。同时,稽查部门对检查中暴露的问题和改进措施,要及 时通报至征收、管理、税政、发票等部门,以推动税收征管和税源管理质量与水平 的提高。

(5)强化应用,推进信息稽查。信息稽查是税务稽查工作的抓手。强化数据 应用,建立健全数据信息利用机制,提高稽查自身管理能力和科学决策水平是信息 化管理的最终目标,最大限度地将税源转变为税收。建立审核回馈机制,对问题的 处理进行跟踪管理。为确保选案分析中发现的问题得到及时纠正、规范,要建立问 题数据审核回馈机制,对问题处理的全过程实现日志式记载。通过选案分析发现的 问题,要以下达案源待办事宜的形式及时传递给稽查实施部门,稽查人员对选案分 析的问题及稽查环节拓展的情况进行检查处理完毕后,再将所查事项传递给审理环 节,由审理人员对处理情况进行评价,最后再反馈给选案部门,一方面实现对数据 管理和日常稽查工作“事前有提醒、事中有监督、事后有审核、事事有记载",另 一方面有利于稽查各环节的有效制约和相互指导,为以后的选案工作更科学、稽查 工作更深入、审理监控更有效提供良好的保证。

3.在队伍建设上应抓好四项工作

稽查部门处于税收执法第一线,政策性和专业性较强,业务涉及面较广,能否 充分发挥稽查职能作用,切实为税收中心工作服务,努力加强自身建设,不断提高 履行职责的能力非常重要。

(1)加强领导班子建设。在新的模式下,要继续发挥勤奋好学的带头作用, 维护团结的楷模作用,清正廉洁的表率作用,改革发展的先锋作用,苦干实干巧干 的标兵作用。要不断增强政治意识、大局意识和责任意识,努力提高理论水平和领 导能力,把领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导税收事 业科学发展的高素质领导集体。要切实履行好“一岗双责”,既要抓稽查工作,又 要抓党风廉政建设,带好稽查队伍。要认真贯彻执行民主集中制原则,推进科学民 主依法决策,充分发挥班子的整体效能。

(2)大力培养稽查人才。科学发展观强调以人为本,人才是事业发展的基础 和根本保证。没有高素质的人才队伍,稽查工作就成了无源之水、无本之木。目前, 国税稽查干部的素质总体是好的,但也不容乐观,尤其是熟悉稽查业务、财务会计 核算、信息技术及电子查账的专业化、高技能人才匮乏。而随着市场经济的不断发 展和经济全球化程度的进一步加深,电子商务、新类型企业以及各种经营形式不断 涌现,偷税与反偷税之间的斗争变得更加激烈复杂。稽查干部除掌握法规政策、财 务知识、税务查账等现代化的综合技能外,还必须掌握信息化的前沿知识,及时了 解市场变化、企业变革、互联网、电子商务等综合知识,成为精通某一行业的专家, 以税务稽查的专业化来适应社会分工的专业化,掌握稽查工作的主动权。为此,稽

查部门必须努力打造一支责任心强、素质优良、数量充足、结构合理的专家型人才 群体,为国税事业和谐发展提供坚实的人才保证。

(3)强化工作责任激励。目前,实施一级稽查模式,稽查部门处于人少事多 的现实状况中,税务稽查工作“科学化、专业化、精细化"管理所要求的法制、责 任、落实理念,最终都必须通过负有具有稽查职能的每一个岗位和人员来承担。具 体目标的实现就要依靠各级干部来具体分解和制定。当前,新提拔的中层干部多是 从基层干起来的,注重的是个人工作能力及个人的素质,要通过中层干部管理水平 和领导艺术提高来充分调动每二名稽查人员的积极性、主动性和创造性,通过综合 分析提出的各种意见、方法等措施,找出较为恰当的方式、方法来完成年度的工作 目标。要通过整合人力资源,可以形成一个以中层干部为中坚的力量集体,来带动和 影响一线稽查人员,直接或间接地增强稽查人员的战斗力,来提高稽查工作的效能。 (4)抓好党风廉政建设。廉洁执法是稽查工作的道德底线,是保持廉政勤政、 公平效率、优化服务的试金石。要通过积极研究稽查干部违法违纪发案的规律和特 点,针对薄弱环节采取措施,堵塞漏洞。要加强执法监督,进一步完善稽查监控机 制,加强对稽查选案、检查、自由裁量权的行使、案件移送等稽查执法重点环节的 事前警示、过程监控和事后监督,防止或减少执法随意性、办人情案的现象发生。 要认真落实“一案双查"制度,实行稽查人员进户检查廉政纪律公示制度,不断强 化对行政管理权和税收执法权的监督。

4.在内控机制上应把握三个方面

从理论上讲,执法是依法执行和实施法定的权力,执法的风险始终处在由可能 性向现实性的转变过程中;从现实看,执法的潜在性行风险总是存在,只要有执法 就会面临各种执法风险,这是不容回避的现实。但执法的风险性不能成为束缚我们 稽查执法的手脚,关键在于通过建立有效的防范风险的内控机制,从机制上把稽查 执法的可能性风险、潜在性风险遏制或剿灭在萌芽状态。要以建制度、强规范、防 风险、促效率为着眼点,加强一级稽查模式下稽查执法的内控机制建设,形成全方 位、立体式内控体系,促进稽查工作的健康发展。

(1)内部控制有重点。一是理清职责明要求。根据征管法和税务稽查工作规 程,进一步梳理各执法环节、岗位职责,明确稽查执法各岗位工作事项、统一岗位 工作标准,建立包含稽查执法业务诸环节的各项管理制度和办法,做到有章可循、 有法可依,增强工作的计划性和主动性,保证稽查执法有序运转。二是查找风险控 重点。对照岗位职责、权力使用、程序规范进行环节全方位、过程全流程、业务全 范围查找风险点,按照发生频率的高低、性质的轻重、影响的大小进行重要性分类

和等级排序,以便采取不同的措施,使内控和防范更具针对性。三是完善制度提质 量。要树立“规章律事、规矩办事、规范成事’’的理念,形成管理制度化、工作 程序化、考核标准化的内控格局。在选案环节,既要有各类案源的选案管理办法, 严格执行选案程序,又要建立健全案源分配管理制度,认真落实案件检查回避制度。 要通过加强按税种、行业、税负、规模、多年未查、纳税遵从度等级等标准筛选的 案源分类管理和案源库建设,通过加大第三方信息在选案中的作用,提高选案的客 观性、准确性和案源分配的公正性。在检查环节,通过完善《稽查报告》示范本、 建立《证据目录》,强化对稽查实施环节稽查报告、工作底稿、证据资料等有关文 书资料的规范性要求,确保事实清楚,定性准确,证据确凿;强化程序执法,确保 纳税人的知情权、诉求权和监督权。在审理环节,推行《税务稽查审理底稿》制度, 规范和细化审理内容,统一审理的政策标准和尺度,明确检查人员与各级审理人员 责任。严格执行案件分级审理制度,对案情复杂、有重大社会影响的案件由重大案 件审理委员会审理,对其他案件由稽查机关的审理部门审理,严把案件的质量关、 定性关。在执行环节,规范制作、送达各种税务文书,签收送达回征,确保查补的 税款、罚款、滞纳金及时足额入库。

(2)环节控制有痕迹。稽查内部工作环节控制,是稽查系统执法内控机制的 重要方面,是稽查执法在选案、实施、审理、执行四个环节顺序流转的相互衔接性 和制约性体现。关键在于发挥“四个作用",强化痕迹管理。一是发挥案件流转转 办单(表)作用,保证执法程序的严密性。根据税收征管法和税务稽查工作规程的 要求,在案件流转转办单上,明确选案、检查、审理、执行四个环节的工作流程、 岗位职责、完成时限、应提交资料等项目,各环节、各岗位在受理和完成后移送下 一环节时,要进行签字或盖章,使案件稽查全过程环环相扣、责任明确,保证执法 程序的合法性、严密性。二是发挥案情分析例会作用,保证执法结果的公正性。定 期召开案件分析例会,加强对稽查选案、检查、审理及执行四个环节在执法过程中 存在的疑点、难点、焦点等争议性问题进行把关和协调,并将案情分析记录随案装 册,使案情分析会的结论性意见对各环节具有指导性和约束性。三是发挥选案部门 的跟踪管理作用,保证执法的质效性。科学设定稽查考核指标,由选案科对案件检 查进展和流转情况以及查补税款的开票入库率、结案率,严格按照检查时限60日、 审理时限15日、执行时限7日的规定,实行计划按月下达、结果按月通报、质效 按月考核,进度按月控制,全程跟踪管理,防止案件在实施、审理、执行各环节超 过规定时限,从程序的内部控制上防止稽查案件久拖不结,保证案件及时完成。四 是发挥四个环节的相互制约作用,保证执法权力的规范性。按照征管法和稽查工作

规程的规定,严格执行选案、检查、审理、执行各环节职责,避免职责交叉和岗位 事项兼容。

(3)执法控制有措施。一是以税收执法督察控加强内控。成立市稽查局和各 直属稽查局两级执法检查工作领导小组,全面领导和协调执法检查工作,对执行完 毕的案件按一定比例进行执法检查,检查的内容主要是文书的签发及回证的签收是 否完备、齐全,工作底稿的处理是否恰当,证据是否完整,税种是否查全,环节是 否查到、项目是否查清,问题是否查透,定性和依据是否准确,对查出的问题进行 及时纠正。二是以执法考核监控加强内控。有效利用税收执法考核系统,对容易出 现差错的税务稽查类过错行为和考核指标,从风险程度、涉及岗位、责任追究等方 面进行分类归集,形成详细的材料上传至局域网页,做到早提醒、早预警,减少差 错行为。三是以查后回访制度的落实加强内控。案件检查结束后,各直属稽查局可 采取公布投诉电话、相关部门电话回访、领导带队实地走访等多重形式了解检查过 程中稽查人员的廉洁自律、服务态度、税法宣传、意见要求等情况,将稽查执法全 过程置于纳税人的监督之下。

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25.Goverment Filance Statistrics Yearbook,IMF,2001

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